云南社会组织“评估”出新气象

　　2009年，云南省青少年发展基金会发起了“希望行动”——徒步茶马古道公益筹款活动。

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　　“我们是‘理’不是‘管’。”谈起《云南省社会组织评估管理办法》（以下简称《办法》）出台的目的，云南省民间组织管理局局长助理黄金保日前对记者如是表示。

　　目前，云南全省在民政部门登记在册的社会组织有12636个。从5月1日起，随着《办法》的实施，这些社会组织有了权威标准：自愿申请，由独立运作的第三方评估机构评出星级指标——最高五星，最低一星。

　　《办法》由云南省民政厅颁布，它的实施意味着云南省社会组织的管理将从以往“年底填填表、几年不开会”转向独立评估、量化科学管理的状态。

　　1. 独立运行的评估机制

　　时至今日，西南林业大学教授况荣平仍对2009年的评估经历念念不忘：2009年8月16日，云南省基金会评估委员对自愿申请参评、条件具备的17家基金会进行了等级评估，有12家基金会被评为3A以上。这一年，云南省共有25家基金会。

　　况荣平时任评估委员会专家委员，他回忆说：“以前许多评估不过是‘花公家的钱在政府框架内争取资源’，乱象丛生。相比之下，基金会的星级评估更多是向社会争取资源，政府不打招呼，经验尤为宝贵。”

　　对社会组织进行评估，全国各地多有探索。云南大学教授向荣介绍，现实中评估存在的问题有几个方面：一是评估是否自愿参与？如果是，难以解决大面积推广评估的问题；如果不是，评估有可能沦为司空见惯的“变相评比”。二是评估中政府主导与第三方独立参与的关系如何处理？许多地方是由政府最后把关，这影响了评估的公信力。三是评估的组织、经费缺乏保障，导致各地评估发展很不平衡，评估的规模、范围等差别较大，评出的星级数量也缺乏全国统筹。

　　《办法》明确：评估要社会组织自愿参加、评估委员会独立运行。向荣介绍，《办法》的出台，至少解决了这样几个问题：一是评估有了制度保障，虽然只是规范性文件，但明确了评估的主管部门和运行机制，使各级民政部门操作起来有章可循。二是对评估等级的管理和运用有了明确规定，捐赠税前扣除等一些优惠、扶持措施的出台，增强了社会组织参加评估的动力。

　　云南省2009年的基金会评估，即是《办法》中“政府指导、社会参与、独立运行”的社会组织评估运行机制：评估委员会的7—25名委员来自社会各界，每人一票；社会组织自愿申请。云南省民间组织管理局的库相清介绍，当时的评估经费来自省民政厅。《办法》也明确规定：社会组织评估经费从县级以上人民政府民政部门社会组织管理工作经费中列支。从某种意义上说，不向评估对象收取评估费用，保证了这项评估“不变味”。

　　评估过程的独立运作，带来了评估结论的真知灼见。2009年的评估过程中，况荣平等委员就发现了基金会存在的一些问题：一是内部治理中理事会组成人员较为单一，多为基金会挂靠单位退休或者“二线”人员，有的甚至成了“老年人俱乐部”；二是基金会秘书长的权力并不明确，许多都是听上级的；三是基金会实施项目的产生和监督不科学。在某“见义勇为基金会”评估中，委员们就提了两个“尖锐”的问题：那么多见义勇为者，你们表彰谁？答案是地方政府推荐。为什么要以政府的名义表彰？对方一时哑然。

　　其实，这些问题不限于基金会，形形色色的社会组织都有类似情况。

　　2. 量化评估让社会组织回归本源

　　新社会组织到底“新”在哪里？这是采访中况荣平提出的一个问题。他的结论是，老的社会组织大都有挂靠单位，其资金来源、人员构成和组织运行带有抹不去的行政色彩；而新社会组织应该是民间基金会、民办非企业单位，特别是一些从事环保、社区建设和医疗康复类的NGO组织。

　　显而易见，这个定义是狭义上的。不过况荣平也指出，新旧社会组织的区别要看是官方还是民间背景？是面向社会不特定群体还是系统内部？

　　云南省民间组织管理局宋少华告诉记者，目前很多社会组织是由行政部门派生而来，社会性不足，行政味有余，专业化不够。比如资金来源是财政拨款或者领导打招呼，人员构成来自行政部门兼职或任命，面向的群体是本系统内部，运作方式也常是层层报告。这既背离了社会组织的本源，也束缚了自身发展。

　　与之对应，目前对社会组织的管理方法不多、手段不新、措施不力、成效不齐的问题日益凸显。库相清介绍，我国对社会组织实行登记部门和主管部门“双重管理”，但登记部门往往是年检时通过填表来“管理”；而主管部门要么对下属的社会组织“打入冷宫”，要么习惯下命令。因而，对社会组织的管理迫切需要创新。

　　“先天不足可以通过后天矫正，量化的社会性评估指标设计就是一种矫正”，宋少华介绍，《办法》规定的评估在基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价等方面都“刻意”突出了社会组织回归社会。比如，资金的来源有一定的公募比例；人员的构成有广泛的代表性；社会评价有社会认知度。

　　2009年被评为5A级的云南省青少年发展基金会，就把“社会化动员”发挥得淋漓尽致。基金会的公益活动主要吸引公众参与。基金会发起实施的“徒步筹款”活动，先后徒步独龙江、泸沽湖等云南的近十个州市，甚至走出了省界、国界，许多省外的志愿者也参与其中，并且年年举行，这已成为云南省青少年发展基金会独具特色的一项公益活动。

　　不只是公众参与，在引入社会监督方面，《办法》也要求社会组织阳光财务、透明运作。以云南省青少年发展基金会为例，从1994年开始，每年都请权威审计机构出具审计报告，《云南日报》每年免费刊登审计公告。“别看筹资过亿，我们是没有支配权的，只能按捐赠者意愿实施项目。”云南省青少年发展基金会秘书长杜华杰说：“公信力是社会组织的生命。”

　　社会组织回归社会也促进了其专业化。云南几乎无灾不成年，每次自然灾害后，都能看到社会组织参与救援的身影。在今年的盈江地震中，云南省青少年发展基金会的志愿者第一时间就到了现场，在当地指挥部的统一领导下，根据现场需要调动救援队伍和物资。

　　3. 评估需从“盆景”到“百花园”

　　社会组织评估，会不会“扶大抑小”，压缩成长性草根组织的发展空间？

　　有采访对象认为，社会组织间的良性竞争有益无害，评估为社会资源的选择提供了指南。在云南省青少年发展基金会看来，较好的社会化动员，再加上5A级的牌子，就可获得更多的公众认可和社会资源。

　　云南超轶健康咨询中心是一家小型民办非企业单位，只有5名全职人员，从事与行为有关的疾病控制，如防治艾滋病。由于在控烟中表现活跃，这个组织最近在昆明声誉鹊起。中心主任李晓亮告诉记者：“社会组织类型千差万别，规模和运行方式多样，难以有‘放之四海而皆准’的指标体系；如果太重视规模和公众认知度，显然评估就对成长性草根组织不利。”

　　况荣平教授介绍，《办法》要求社会组织评估的范围扩展到民办非企业单位和社会团体，但对不同评估对象要采用的指标体系并未明确。从2009年评估的结果看，许多平时曝光率就高的基金会都榜上有名，“盆景”效应好。但如何从社会组织的“盆景”催生出姹紫嫣红的“百花园”，社会组织的管理创新仍值得探索。

　　“评估不应只是精英们的事，社会组织评价应该邀请普通市民参加。”况荣平提出，评估还有待改进，评委们在评估社会影响力时，由于没有调查数据，只能跟着感觉走。

　　《办法》除了要解决包容性的问题，还要解决吸引力的问题。

　　大益普洱茶厂每年拿出销售收入的2.3%，成立了云南大益爱心基金会，属于非公募组织。在2009年的评估中，爱心基金会得到4A的评价。按照《办法》规定，获得3A以上评估等级的公益性社会团体，可以按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格，可以优先接受政府职能转移、获得政府购买服务和政府奖励；获得4A以上，可以在年度检查时简化程序。如今，大益爱心基金正朝着5A的目标努力。

　　记者在采访中发现，现实中各种社会组织往往是“井水不犯河水”，缺乏学习交流的平台。可能是受条块分割的限制，政府在这方面有些缺位。大家还反映，许多政府部门和社会公众根本不了解社会组织，问得最多的问题是“你们不赚钱怎么发工资？”这也造成许多无形的障碍。采访中许多社会组织负责人都表示，随着评估的不断推广，这个问题有望得到解决。

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　　第三条 本办法所称社会组织评估，是指各级人民政府民政部门为依法实施社会组织监督管理职责，促进社会组织健康发展，依照规范的方法和程序，由评估机构根据评估标准，对社会组织进行客观、全面的评估，并作出评估等级结论。

　　第四条 社会组织评估工作应当坚持分级管理、分类评定、客观公正的原则，实行政府指导、社会参与、独立运作的工作机制。

　　第八条 对社会组织评估，按照组织类型的不同，实行分类评估。

　　社会团体、基金会实行综合评估，评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价。民办非企业单位实行规范化建设评估，评估内容包括基础条件、内部治理、业务活动和诚信建设、社会评价。　

　　第九条 各级人民政府民政部门设立相应的社会组织评估委员会（以下简称评估委员会）和社会组织评估复核委员会（以下简称复核委员会），并负责对本级评估委员会和复核委员会的组织协调和监督管理。

　　第二十六条 社会组织评估结果分为5个等级，由高至低依次为5A级（AAAAA）、4A级（AAAA）、3A级（AAA）、2A级（AA）、1A级（A）。

　　第二十七条 获得评估等级的社会组织在开展对外活动和宣传时，可以将评估等级证书作为信誉证明出示。评估等级牌匾应当悬挂在服务场所或者办公场所的明显位置，自觉接受社会监督。

　　第二十八条 社会组织评估等级有效期为5年。

　　获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府奖励。

　　获得3A以上评估等级的基金会、慈善组织等公益性社会团体可以按照规定申请公益性捐赠税前扣除资格。

　　获得4A以上评估等级的社会组织在年度检查时，可以简化年度检查程序。

　　第二十九条 评估等级有效期满前2年，社会组织可以申请重新评估。

　　符合参加评估条件未申请参加评估或者评估等级有效期满后未再申请参加评估的社会组织，视为无评估等级。

　　——摘自民政部《社会组织评估管理办法》