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发布时间:2011年05月21日 03:56 | 进入复兴论坛 | 来源：瞭望新闻周刊
援助既是一种对集体安全和共享繁荣的投资，也是一个道义上的命令。道义命令意味着必须坚持，投资意味着必须讲求效益
文/靳薇
今年是西藏和平解放60周年。60年来，西藏发生了巨大变化，推动力来自中央政府及全国人民的大力援助，以及西藏干部群众的不懈努力。较之其他地方，援助对西藏发展的贡献更为突出，即使在五个少数民族自治区中，在2010年启动大规模援疆之前，西藏所获援助力度之大长期以来也是独一无二的。
1996年，得到国家社科基金的支持，笔者开始对“援藏项目及其社会经济效益”进行调查。其后5次进藏，在6地市多个村落入户访问，完成4000余人的问卷调查，追踪调查20多个援建项目。笔者关注的问题是：巨额的财政及项目援助究竟对西藏发展产生了哪些影响？其经济和社会效益如何？西藏有无形成自我发展的能力？如何实现西藏的可持续发展？
西藏人的幸福感背后
瞭望周刊社《瞭望东方周刊》2007年发布的幸福感城市评选中，拉萨在人情味、赚钱机会、近几年城市发展这3个幸福感单项指标排名中名列榜首。
这个结果与笔者2002年的西藏居民满意度调查结论吻合。调查发现，西藏城乡居民对生活的总体感受超过“一般”，接近“满意”。在人际关系、就医、孩子上学、自己和家人的健康状况、工作条件、住房情况等几个方面，满意度很高。
中国藏学研究中心社会经济研究所副所长旦增伦珠在西藏对“生活满意度”及“幸福指数”的调查结果，也支持了笔者的结论。
西藏人的幸福指数为什么这样高？尽管个人体验有种种复杂因素，不可一概而论，但人们所处的大环境依然构成其体验的共同背景，就前述多项具体指标来看，经济社会发展及其背后的援助极为重要。
和平解放60年来，由于中央政府的特殊扶持政策，西藏在较短时间内从一个封建农奴制社会转型为社会主义社会，实现了经济的增长和发展，推进了社会的全面进步。从西藏自治区正式成立的1965年至2010年，西藏的国民生产总值由3亿多元增长至507亿元，农牧民人均纯收入由175元提高到4139元，城镇居民人均可支配收入从565元增加到14980元。西藏总人口从1950年的一百万增长到目前的三百万，平均预期寿命从1959年的35.5岁延长到67岁。
西藏得到中国所有省区市中独一无二的财政援助和项目援助，中央政府还在西藏推行了对农牧民的免费医疗、中小学生上学“三包”（包吃包住包学习费用，优秀生发放奖学金）等惠民政策，受益者实实在在感受到了，幸福指数自然也就高了。
既是投资，也是道义命令
中央政府对西藏的支持和帮助，始自1951年西藏和平解放。1980年中央第一次西藏工作会议，更提出“中央关心西藏，全国支援西藏”的命题。此后，“举全国之力支援西藏”成为一种付诸实施的政策，资金、项目、才人源源不断地进入这一地区。
这是一笔数额巨大的资助，每一个纳税人都在为西藏发展提供着帮助。现在，西藏的财政每支出100元，就有90多元来自中央的支持。仅2001年至2008年间，中央财政对西藏转移支付就达到1541亿元。2007年西藏自治区总人口为273万，而中央政府的财政补助达到280亿元，人均过万元。
除了财政援助，还有数目众多的项目援助。1984～2005年，中央政府和各对口援助省市企业援建西藏共1826个项目533.84亿元，其中495亿元为无偿援助。2001～2009年，国家对西藏的固定资产投资超过1100亿元，主要用于“十五”期间117个项目和“十一五”期间180个项目的建设。
另外，中央各部委和各援藏对口省市，每年还会另外给予西藏资金与项目。“实际上中央对西藏的资金投入不封顶。”西藏自治区人大常委会主任向巴平措在担任自治区政府主席时曾对媒体如是表示。
为什么要援藏？查阅重要领导人的讲话和相关文献，主要有如下缘由：自然条件差，发展起步晚、社会历史情况特殊、民族宗教问题复杂，战略地位重要，是与国际反华势力斗争的一个焦点，关系到国家的统一和安全，等等。
援助曾被认为是一种赠与或施舍，是单方面的慷慨给予。现代国际关系学否定了这种“政治不正确”的看法，2005年联合国开发计划署人类发展报告指出：“援助是对集体安全和共享繁荣的投资。在一个威胁与机遇相互交织的世界里，援助既是一种投资，也是一个道义上的命令。”
援助及其依赖
国家对欠发达地区的援助是必须的。不过，既然援助是一种投资，就必须讲求效益。一个应该关注的核心问题是：60年过去了，援助是否已经使西藏形成了自我发展的能力，还是助长了某些对援助的依赖？
数据显示，60年来中央财政的持续援助带来西藏经济总量持续增长，同时，西藏也陷入一种援助依赖。在1968～1989年间，西藏本地的财政收入一直为负数，中央财政补贴占西藏财政总收入超过100%，最高时在1969年为131.24%。在这21年间，西藏不仅行政机构运行要靠中央财政支撑，甚至工厂等经济体的运营都要靠中央扶持。1989年后，虽逐渐摆脱财政收入负数的窘境，但直至近年，西藏的财政自给率仍然只有百分之几，为全国最低，而人均财政支出在全国仅次于上海，居第二位。是“挣得少花得多”的典型。
清朝的时候，中央政府对西藏的经济优惠政策是“补不足”，即补贴西藏地方政府开支不够的部分和进行赈灾。新中国建立后的财政补贴，在很长时期则是“补全部”甚至“补超额”。
正如北京大学社会学系马戎教授所言，西藏行政管理和各项事业的运转多年来一直依赖中央财政补贴来支持，形成了极为特殊的“依赖型经济”的模式。
西藏的援助依赖并非孤立的个案，援助依赖的形成在其他国家或地区也屡屡出现。长期以来，如何使援助更有效率的问题一直困扰着国际社会。联合国开发计划署的专家提出：援助本身会产生畸变，导致援助依赖，产生“荷兰病”。典型的表现就是影响受援地区或国家政府创收的积极性，削弱公共机构的发展并降低出口商品的竞争力。因而有必要进行援助制度及援助方式的创新，以提高援助效率。
还有相关学者指出，没有自我造血能力的依赖型财政，可能会忽略对财政支出结构的合理化调整，造成无效及浪费。援助依赖有较大的心理、社会及政治成本，不利于援助方与受援方的良性互动。
援建项目生与死
西藏所获援助大致可分为财政援助、项目援助和人才援助三大块。1984年中央第二次西藏工作会议之后，项目援助成为援藏的一个重要方式。
笔者对20多个援建项目的跟踪调查发现，项目援助的整体成效较为明显，带来交通状况改善，促进能源建设，带动农牧业发展，推动了社会进步。2002年的问卷调查也显示，63.15%的被调查者觉得援建项目的社会效益“很好”和“好”。
具体来看，在笔者十多年调查过程中，有的援藏项目活了，有的却死了，还有一些仍在挣扎。
农林牧项目的综合效益普遍较好，比如“一江两河”农业综合开发项目。
市政建设及文教卫生项目，如道路、广场、上下水工程，医院、学校等，有很好的社会效益，但其维护需要地方财政负担。布达拉宫广场这一西藏新“名片”便是典型案例。广场建成后使布达拉宫更加肃穆挺拔、美丽壮观，同时也完善了拉萨的市政设施，改善了城市交通。但项目费用只管建，建成后广场的维护、路面的保养和更换、相关设施的修缮和广场绿化等费用，需由西藏财政自己埋单。
援藏项目中的工厂矿山类经营项目，不少因水土不服、经营不善等原因而维持艰难乃至关门大吉。比如那曲羊绒分梳厂，勉强经营不到5年，就破产倒闭。还有些项目挣扎在亏损之中，不但不能缴纳利税，反而需要大量财政补贴来维持。
四川大学经济学院杨明洪教授也关注过巨额援藏资金对西藏经济发展的推动作用，他对1996年至2006年间西藏各项经济指标的数据分析显示，尽管2001年中央第四次西藏工作座谈会后，中央和各对口省市对藏的支援力度进一步加大，但西藏经济发展的核心指标变化并不显著，甚至趋于弱化。
培育在当地生长的“活物”
尽管援助依赖有其消极影响，但并不意味着要减少或取消援助。出于对集体安全和共享繁荣的投资，出于道义上的命令，援助必须得以坚持。同时也需要不断创新援助制度和机制，真正达到培养西藏和其他受援地区自我发展能力的目的。
目前援藏的制度化程度还有提升空间。每次西藏工作座谈会都带来批量的项目援助，但这一会议不是定期召开。“再延长十年”之类的援建允诺，也由于其不确定性更激发了投资焦虑和饥渴。“会哭的孩子有奶吃”，应防止欠发达地区在争取援助方面的无序竞争。
援助的监督机制也应进一步健全。显然，与基础技术创新、人才培养这类长线项目相比，修一条路、盖一座建筑物、建一座工厂这类“交钥匙”工程更为省事。马戎教授即认为，援藏项目的立项论证程序，要加强透明度，广泛征求和吸收社会和学术界的意见和建议。
巨额且易得的投资除导致对投资的依赖和饥渴外，还会强化计划经济色彩。而“政府失灵”往往造成投资效益低下，难以形成更有效的经济增长点。事实上，市场本身会进行选择。政府的干预必须尊重市场规律才能发挥作用。
有时候，可能政府少做一点，留出一些空间，比给钱更重要。政府把工作重点放在人力资本投资、公共服务提供等方面，如着力普及初等教育，加大力度发展职业教育，发展医疗和社会保障等民生事业，比建高楼广场更能帮助西藏，更能管长久、管根本。
此外，外来的援建项目，当地民众参与程度越高，成功可能性就越大。在西藏某地有两个同样是修引水管的小援助项目，结果却迥异。一个是援助方请有经验的村民一起勘察水源，一起选用材料，每家投劳，建成后由村民成立“管水小组”，6年过去了，花费5万元建成的引水管还在正常使用。
当地另一条由国家投资、包工队修建的引水管，用了50万元，仅维持了一年便作废。先是水管被冬天的严寒冻裂，换了新水管后水源又枯了。
尽可能地让当地民众高度参与，而不是被发展、被援助，项目才会成为他们自己的东西，成为根植在当地土壤中的有生命会生长的活物。
工业化战略得与失
2002年笔者到山南地区考察，被带到一个桃园里摘果子，看到果子太小，便对园主说：桃子小了酸，应让它们长大点，改善口味，卖更多的钱。园主听了，笑而不答。
离开桃园后，开车的司机解释：这里更需要小桃子。当地农牧民比较穷，他们赶集时，一块钱可以买几个小桃子，分给几个孩子吃。要是大桃子，一块钱只能买一个，怎么分呢？
拿着内地的好东西“大桃子”去西藏时，也应该问一问是不是符合当地人的需要。
在2010年召开的第五次西藏工作会议上，中央提出：要在西藏建设有中国特色、西藏特点的现代化。什么才是“西藏特点”的现代化？
传统现代化理论认为，欠发达国家/地区发展的唯一途径，是通过工业化摆脱贫困落后。西藏和平解放以来的发展思路，也主要是通过工业化谋求经济社会发展，实现现代化。上世纪50年代，中央决定向西藏注入大量资金，尽快结束西藏没有现代工业的落后局面。周恩来总理当时曾指示：“要富裕，就要有工业，一个民族没有工业，不可能富裕起来。”
西藏的工业在上世纪50年代中期至60年代中期曾蓬勃发展，形成一定规模，并对本地的财政有突出贡献，企业收入占1952～1965年本地财政收入的25.87%。但1963年后，企业收入变为负数，成为财政包袱。由于对企业亏损补贴过多，地方财政收入在20多年里都是负数。
1980年后，经过重点调整虽渐有好转，但不少工业企业始终被亏损的阴云笼罩，且近年亏损越发厉害。西藏规模以上的工业企业，2005年为197个，亏损企业占总数的19.29%，亏损总额占工业企业创造利润总额的12.48%。至2008年，规模以上的88个工业企业中，亏损企业占22.73%，亏损总额占利润总额89.86%。
清华大学胡鞍钢教授等人的研究表明，在西藏，中央财政补贴每增加1万元，西藏的农业总产值可增加1.3万元，但工业总产值只增加0.36万元。从上世纪50年代至今，西藏的工业产值每增加1万元，工业企业财政亏损高达1051元；工业产值每增加1个单位，中央财政补贴需增加2.89倍。显然，工业化发展战略的选择，是西藏财政持续亏损、陷入财政依赖的一个重要原因。
开掘“西藏特点”
上世纪70年代以后的“新现代化研究”，不再坚持“单线进化”的发展模式，提倡多样的发展路径和模式。西藏等欠发达地区，不应该“撞了南墙不回头”地机械照搬传统的工业化道路，而应当寻求自己的发展方式，实现有自己特点的现代化。
西藏自治区政府曾于上世纪80年代后期提出，西藏可以通过第三产业快速起飞。上世纪90年代后，西藏第三产业以加速度方式增长，年均增速超过GDP增速，已经成为生产总值的第一贡献者（50%以上）。吸纳劳动力的能力亦逐渐加强，2008年第三产业从业人员占总从业人员的比重为34.9%；其中，市场化部门的从业人员占50.9%。
西藏的民族文化与当地独特的人文历史景观、自然景观完美地结合在一起，构成了独具魅力的文化资本，西藏这个独一无二的资本，也可能因其过于强大，使得工业化的努力事倍功半甚至徒劳无功。今后的方向，是作更大的努力消除文化资本的“障碍”，实现与内地同一的“现代化”，还是重新认识这一独特资本，实现西藏特点的现代化？西藏是否有可能依靠独有的文化资本，发展旅游业，带动第三产业，富民强区实现现代化？这是值得继续思考与探索的问题。
当然，第三产业不可能孤立地发展起来，一方面需要加强第三产业内部市场化部门的发展，同时，需要一产和二产（加工业）的配合和支撑。比如旅游，西藏这个地方非常有吸引力，很多人心向往之，但现在很多配套的东西跟不上。
以拉萨的八廓街为例。这个环绕大昭寺的著名街区，卖藏式风格的装饰品、服装和藏香等小商品，是绝大多数进藏访客必去之地。但是，据有关调查，在那里卖的东西70%是温州和内地小企业生产的。这类商品工艺简单，当地人经过简单培训完全可以胜任，但是必须得有“企业家”来组织，形成产业链。现在去西藏旅游，吃的喝的买的，很多都是外地产品。要有第一产业和加工业的发展支撑，才能让旅游业带来的收入大部分落在当地人手里。□（作者为中央党校教授，著有《西藏：援助与发展》）
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