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发布时间:2010年11月23日 08:47 | 进入复兴论坛 | 来源：法制日报
2009年,全国土地出让支出总额中,用于廉租房建设仅占总支出的1.5％,低于《廉租住房保障资金管理办法》设定的10%的最低标准.
现在廉租住房保障金来源渠道很多,以目前远不够协调统一的机制安排,很难避免出现漏洞,这是资金被挪用的主要途径。套取挪用廉租房保障金的行为涉嫌违法犯罪,影响政府部门公信力,其背后暗藏腐败因素,反映出的贪腐问题亟待有关部门进一步查证。
就土地而言,城市用于建设的用地总量是确定的,为了降低成本,用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让,但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了,那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。如果没有强有力的法律约束,地方政府注定会缺乏提供资金的动力,继而会造成房源难以为继并形成恶性循环
□ 视点关注
本报记者 杜 晓
本报实习生 郑小琼
自从廉租房被中央作为解决低收入群体住房困难的主要途径以来,建设进度缓慢始终是个梦魇般的问题。
近日,国家审计署发布了对19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计的调查结果,对上述问题给出了进一步的佐证。
保障房建设进度为何步履蹒跚?为何很多地方政府对于保障房这样的民生工程建设如此懈怠?审计署的审计公告无疑给人们提供了一个深入审视的视角:一方面是该提的保障房建设资金少提、不提,另一方面是该用于保障房建设的资金被套取挪用。
在当前房价高企的状况下,低收入者的居住权受到了很大的挑战,廉租房是突破这一困境的一大对策,但业内人士认为,廉租房建设应该真正落到实处,才能避免“作秀”之嫌。
廉租房资金被挪用涉嫌腐败
审计署此次发布的审计结果表明,在重点调查的32个城市中,有6个城市和4个县将廉租住房保障资金用于回购经济适用房和工作经费等支出,共计15231.3万元；有6个城市的34个项目利用虚假申报材料等,套取新建廉租住房中央预算内投资补助资金6129万元。
记者了解到,廉租房资金被挪用的问题由来已久。
今年上半年,云南省审计结果通报,部分项目挤占、挪用廉租住房资金687.4万元。楚雄州州级部门建盖综合办公楼挤占廉租住房资金177.4万元。
今年2月,还有一起被公开通报的挪用廉租房资金案例:湖北省荆州市房产管理局荆州区分局在核算该区廉租房项目中,从地方财政拨付的配套资金中列支96445元,购买小轿车、空调等。荆州区分局局长蔡涛为此受到行政记大过处分,副局长张子侠受到行政警告处分。
按照规定,廉租住房租金收入实行的是收支两条线管理,专项用于廉租住房的维护和管理,但在实际运行中,这一政策很难得到落实。
一位来自地方审计部门的负责人告诉《法制日报》记者:“我在工作中就发现,廉租房建设资金没有设立正规的账目。财政在核算支付中心的基本建设科目中设立了一个廉租房收支分户,廉租房领导小组办公室只是在内部设立了简单的资金收支账目,无法详细反映整个工程的收支概况,这样的状况很容易出现挪用廉租房资金的问题。按照规定,廉租房属于中央补助,需要单独建账反映,以便于上级机关进行监督和检查。”
“现在廉租住房保障金来源渠道很多,既包括年度财政预算安排的资金,也包括土地出让净收益中的提取,还有住房公积金增值收益和社会捐助。来源的多样化也势必要求监管链条向前延伸,以目前远不够协调统一的机制安排,很难避免出现漏洞,这是资金被挪用的主要途径。”这位审计人员说。
“套取挪用廉租房保障金的行为涉嫌违法犯罪,影响政府部门公信力,其背后暗藏腐败因素,反映出的贪腐问题亟待有关部门进一步查证。审计报告还应该进一步说明,那些钱都被挪用到什么地方去了。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧指出。
记者了解到,此次审计调查发现并向有关部门移送违法犯罪案件线索1起,有关部门正在依法立案查处中。目前,已有1名副厅级和1名正处级干部被依法逮捕,同时均被开除党籍和公职；1名正处级干部被行政撤职和留党察看2年；涉案的民营开发商1人被依法逮捕、1人被取保候审。
廉租房建设并不“差钱”
目前,在全国范围内廉租房建设进度都异常缓慢。全国人大常委会发布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示,在中央预算安排的重大公共投资项目中,保障性住房建设进度缓慢,截至2009年8月底仅完成投资394. 9亿元,完成率为23.6%,不足四分之一。
很多地方都将廉租房建设缓慢的结果归因为差钱。一位地方政府的负责人向记者诉苦,“国家对中西部地区实物配租专项补助比例为每平方米300元,约占廉租住房单套建造成本的20%(以8万元/套计算),地方财政需负担80%,资金的筹措压力大,再加上居住点的路、水、电等配套设施的不完善以及老、旧小区的改造,作为大多数是‘吃饭财政’的地方政府更是负担沉重,无以为继啊”。
但廉租房建设真的差钱吗?
审计署此次发布的调查结果表明,按规定,各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计发现,北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。2007年至2009年,这些城市共计少提取146.23亿元。
对于出现上述结果的原因,审计报告进一步指出:第一,一些经济发达城市土地出让净收益基数较大,以前年度提取的廉租住房保障资金加上其他渠道筹集的资金已可以满足一定时期内的廉租住房保障需求,因而自行降低了提取比例；第二,一些城市对土地出让净收益尚未做出准确核算,致使未提或少提廉租住房保障资金。
另据财政部的公开数据表明,2009年全国土地出让支出总额为12327.1亿元,比上年增长28.9%,用于廉租房建设的金额为187.1亿元,仅占支出总额的1.5%,低于《廉租住房保障资金管理办法》设定的10%的最低标准。
记者辗转获得了一份某地财政局局长今年4月向当地人大所作报告,其中提到,当地2009年土地出让纯收益在50%左右。报告表明,当地2009年土地出让收入29.73亿元,而用于廉租房支出的仅有4500万元,约占土地出让纯收益的2.5%,远远没有达到10%的比例。
审计部门的工作人员给记者算了一笔账:据财政部公布数据,2010年全国各省的廉租房建设任务显示,2010年目标责任书中新增廉租住房1338964套,2010年预算内投资补助新建廉租住房1185410套,2010年购买、改建、租赁廉租住房153554套。
按照每套廉租房面积60平方米,每平方米建筑成本1500元计算,全年需要廉租房建设资金1200亿元,如果加上收购等成本上升的问题,全年廉租房资金需求不会超过1300亿元。而如果上述土地出让金纯收益的10%能够足额按时计提,就有800亿元的补贴,加之中央财政补贴的330亿元,和公积金增值收益中每年可计提的400亿元,廉租房建设几无资金缺口。
“这说明地方政府根本没有把建廉租房当回事。通常来说,地方政府都不愿意建廉租房,这是因为,建廉租房要占地,土地就不能卖钱,这样就挣不到钱,所以就少提取廉租房资金。”唐钧说。
中国人民大学法学院教授刘俊海认为,廉租房建设一般有两个条件,一是土地,二是资金,这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言,城市用于建设的用地总量是确定的,为了降低成本,用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让,但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了,那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。
“政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金,把这些资金用于投资建设,加快本地区的GDP增速,还是放弃这个利益,给老百姓无偿建房,同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言,作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束,地方政府注定会缺乏提供资金的动力,继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。”刘俊海说。
以法律名义保障建设资金
对于当前廉租房建设中资金方面存在的诸多问题,业内人士均从各自的角度给出了一些解决途径。
一位审计部门的负责人深感廉租房资金审计责任重大,他告诉记者,“资金,才是廉租房的‘地基’,所以说推进廉租房建设关键是保障建设资金,同时建立起切实可行、行之有效的审批制度。审计部门应当发挥其监督职能,对廉租房体系建设的各个环节开展检查及评价。一定要全面掌握廉租住房的资金来源渠道和规模、资金的管理和使用情况。我们重点要针对资金筹集渠道是否合规,资金到位是否及时并满足工程建设的需要,有无建设资金不落实、不到位的问题。此外,还有建设单位是否按照国家规定合理、合法地管理、使用建设资金,有无挤占、转移、挪用和重大损失浪费的问题”。
对于以法律的名义保障廉租房建设资金,刘俊海认为,此次审计结果说明廉租房资金安全性的监管存在制度上、体制上的漏洞。“我们要加强公权力和审计机构的监管,也要加强公众的监督,廉租房保障资金是广大老百姓住房保障的基本来源,应当给这些受益者以知情权,资金的情况应当披露。还有就是制度的建设问题,制度越具体越好,制度建设还应进一步跟进,不能光寄希望于审计署一年一度的审计监督。除此之外,就是挪用者的责任问题,挪用者的责任追究机制也应当完善,提高违法成本、降低违法收益”。
“我国的住房保障体系已经基本建立,但并未健全。倘若要从根本上改善我国住房保障问题,最终是要将政策法制化、规范化。住房保障立法是运用公权力来改善房地产供给结构,满足低收入人群住房的一个重要手段,这和打造服务型政府、依法治国、建设社会主义法治国家等理念不谋而合。”刘俊海说。
审计部门的负责人也认为,应该制度配套相关法律法规,“建议上级部门制定住宅法,从立法上规范住房保障对象、标准、资金、管理等内容,不能让地方政府成为慈善机构”。
南开大学经济研究所教授钟茂初则认为,廉租房应该成为未来住房保障体系的主力军。“基本住房保障应完全纳入社会保障体系,政府有责任保障社会成员‘人人有房住’,但并没有责任去保证‘人人有房产’。因此,住房保障制度应着重于向社会成员提供足够的公共廉租房”。
针对地方政府建设和提供基本住房保障缺乏动力的状况,钟茂初建议:首先,必须改变各级政府的绩效考核机制,要把“基本住房保障受益人口比例”作为强制性的政府职责,同时还要形成相应的财政支出结构,使之真正成为各级行政部门的重要目标；其次,基本保障住房的供给,要与政府房地产土地出让收入挂钩,严格规定房地产土地出让金的较大比例部分只能用于公共廉租房建设领域,而不能用于政府经济建设投资和政府行政费用的支出。
针对地方政府土地财政与保障性住房供给之间的冲突问题,钟茂初建议:要将基本保障住房的建设与配置过程分离,由政府不同的部门实施。在建设过程中,使用完全的市场化手段,建设部门以市场化价格征用土地、以市场化招标实施建设,建成后以适当的利润率加成转让给配置部门,而后再进行保障性配置。在这一过程中,一方面,政府财政部门依然可获得土地收益,形成与房地产建设相关的各种收入并形成相应的经济指标；另一方面,政府获得财政收入的目的就是为了包括住房保障在内的各种财政支出,此时与土地收益相当的财政收入即可划转保障性部门用于回购。
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