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中国从“法制时代”向“法治时代”全面加速

发布时间:2012年08月06日 09:58 | 进入复兴论坛 | 来源:法制日报 | 手机看视频


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  2011年,中国特色社会主义法律体系的形成为中国的法治建设矗立起了一座新的丰碑,以此为标志,中国从“立法时代”向“修法时代”华丽转身;从“法制时代”向“法治时代”全面加速。

  在这一年的“两会”上,全国人大常委会委员长吴邦国在全国人大常委会工作报告中明确提出,“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”这是一个激荡人心的时刻,这是一个生发怀古的时刻,回首往昔,为了民族复兴的光荣与梦想,为了国家强盛的理想与追求,几代人凝心智铸铁卷,从青丝到白头。中国特色社会主义法律体系浓缩了中国人民对中国特色社会主义的创新与实践,并为这些创新与实践提供了坚实的法制根基与保障。

  一部中国特色社会主义法律体系的形成史,同时也是一部中国特色社会主义道路的探索史,它融汇了中国共产党领导下的中国人民为民族的复兴、国家的强盛、人民的幸福所进行的艰苦努力和不懈追求,它凝聚了在中国特色社会主义理论指引下的政治文明与法治文明。

  从1949年的共同纲领,到1954年新中国第一部宪法的问世,建国初期的立法确立了人民民主和社会主义原则,确立了国家的国体、政体以及公民与国家的关系,确立了国家生活的基本原则,体现了一个新生政权恢复和发展国民经济,保障人民当家作主基本权利的需要。

  1978年党的十一届三中全会以来,以改革开放为旗帜,中国开启了民主法治建设的新时代。为了适应改革开放后社会主义市场经济发展的需要,为了建立和完善社会主义市场经济秩序,这一时期经济领域立法突飞猛进,全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、专利法、商标法、著作权法、经济合同法、企业破产法等法律先后出台。

  1997年,党的十五大确立了依法治国的基本方略,明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。这使中国的立法工作进入了一个发展跃进的黄金期。不仅是经济领域的立法,一批事关政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的法律法规相继出台,立法法、行政复议法、高等教育法、职业病防治法、工会法、文物保护法、海洋环境保护法等的制定和修改成为这一阶段立法工作的代表作。

  进入新世纪,特别是党的十六大以来,立法工作深入贯彻科学发展观,科学立法、民主立法,以人为本、立法为民的理念不断加强,立法质量也不断提高。特别是随着人权入宪,尊重和保障人的权利成为这一时期立法的突出亮点。为进一步保障公民的人身权利,行政强制法在千呼万唤中终于破茧而出,刑事诉讼法在万众瞩目下完成了第二次全面大修;为保障公民合法财产权,物权法历经13年,7审7读,终于闯关成功,创下了中国立法之最;为强化对公民私权的保护,与民众利益攸关的侵权责任法在争议声中反复磨合最终出台。尤其令人欣喜的是,一直被认为是我国“立法短板”的社会领域立法在这一时期受到了立法机关的高度重视,社会保险法、劳动合同法、就业促进法、人民调解法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法等先后出台,成为民生立法的典范。

  截至2011年12月底,除宪法外,我国共制定现行有效的法律239件,行政法规714件,地方性法规、自治条例、单行条例8921件,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全。

  法律承载着一个国家的立国理想,也构筑着一个国家的治国大厦。中国特色社会主义法律体系的形成让依法治国从宣言变成现实,从理念变成行动。吴邦国委员长在“形成中国特色社会主义法律体系座谈会”上对中国特色社会主义法律体系形成的意义作了高度的概括和总结,他说,中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义永葆本色的法制根基、是中国特色社会主义创新实践的法制体现、是中国特色社会主义兴旺发达的法制保障。

  随着中国特色社会主义法律体系的形成,国家经济、政治、社会、文化、生态文明建设各项事业均被纳入了法制化轨道,从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题,为社会主义市场经济的不断完善、社会主义民主政治的深入发展、社会主义先进文化的日益繁荣、社会主义和谐社会的积极构建,确定了明确的价值取向、发展方向和根本路径。

  路漫漫其修远兮。中国特色社会主义法律体系的形成铸就了一份辉煌,也将中国的民主法治建设推到了一个新起点上。一方面,中国特色社会主义道路的创新与实践永无止境,中国特色社会主义法律体系也就永远存在着自我完善、自我修正的内在动力和要求。所以,中国特色社会主义法律体系是一个充满活力的、开放的、动态的体系,完善法律、修改法律,使各项法律制度不断满足经济社会发展的需要,不断满足人民群众的精神生活需要,是未来立法工作的重心。

  另一方面,徒法不足以自行,法律的生命力在于实施。在“有法可依”的问题基本得到解决以后,“有法必依”就变得更加现实而迫切。如果说“有法可依”需要的是创制的共识与智慧,那么“有法必依”需要的则是坚守的勇气与决心。如果说中国特色社会主义法律体系在制度领域构建了一套符合中国国情、符合中国发展方向的现代化法治规范,那么实施中国特色社会主义法律体系则必须要在思想领域完成一次法治精神的革命与升华。

  “法制中国”已全面迈向了“法治中国”。回首过去,过去成就了一份光荣;展望未来,未来张开了新的梦想。中国特色社会主义法律体系的形成让中国的民主法治建设跃上了一个新的高度,而在这个高度上中国的民主法治拥有了更广阔的发展空间和更强大的前进动力。

  发挥宪法在法律体系中统率全局作用

  □韩大元

  ■宪法乃一国之本,是国家制度合法性的基础。如果宪法不能在国家生活中发挥至高无上的根本法作用,那么整个国家的根基就不稳固,国家的大厦也会岌岌可危。如果宪法不能在法律体系的建构和发展中发挥统率全局的最高法作用,那么国家的法律体系就会丧失合法性来源,法律体系的良善性也难以得到保证

  从1949年的《共同纲领》颁布算起,新中国法律体系的建设已经走过了60年历程。60年来经验告诉我们,在社会发展中,一定要充分发挥法治的作用,构建起一套科学合理的社会主义法律体系,而在法律体系的构建与发展中,必须以宪法为基本出发点,维护宪法权威,充分发挥宪法作用。

  立法需从宪法中寻求合法性

  法律体系是指在宪法统率下,以各基本法为主要框架,由各种法律、法规共同组成的有机联系的整体。在法律体系的形成过程中,宪法发挥着立法依据作用,制定法律必须要以宪法为依据,必须从宪法中寻求合法性来源。其表现形式之一就是法律文本上“根据宪法,制定本法”的表述。

  当然,“根据宪法”只是规范意义的表述,并不是实然意义上的事实关系。虽然写了“根据宪法”,但有些法律内容本身可能存在着与宪法不一致的部分。虽然内容设计上一致,但具体运作过程也可能会出现脱节。

  判断一部法律是否真正“根据宪法”时,要考虑法律理念、基本原则和具体内容是否符合宪法规范、宪法原则和宪法精神。

  宪法既是一部内容严谨的规范体系,也蕴含了丰富的价值理念,其中核心就是规范权力运行、保障基本人权,宪法本质上是保障人权之法。普通法律也应遵循这一价值理念,方可保证立法的良善性,保证社会主义法治建设的正当性。

  宪法基本原则是宪法精神的具体表现。我国宪法中规定的人民主权原则、基本人权原则和法治原则都已经内化为法治建设的灵魂,它对我们的法治建设发挥指导作用。因此,在审查普通法律的合宪性问题上,除了要看普通法律的立法精神是否有违人权保障之原理外,还要审查其内容是否有违宪法的基本原则。

  宪法精神与宪法原则都是比较抽象和原则性的东西,在具体的宪政实践中不容易把握。而宪法条文都是比较现实而具体的规定,宪法的权威和价值最主要的就体现为对宪法文本的尊重和遵守上。所以,如果普通法律出现明显违反宪法文本规定的条款,无论其是“良性违宪”还是“恶性违宪”,都要坚守宪法的最高性原则,认定其违宪无效。如果以“改革”名义,突破宪法文本规定的基本底线,无论这种“改革”具有多大的“合理性”,最终会牺牲法治价值,损害法治权威。

  坚持全国人大的主导地位

  立法首先要厘清立法主体与立法权限。

  全国人大及其常委会经常并称最高立法机关,从我国宪法和立法法的文本规定以及宪政基本原理来看,全国人大与全国人大常委会并非同一的立法机关,二者的宪政基础、宪法地位、宪法职权和立法程序都是不同的。

  根据宪法规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会都有国家立法权,其中全国人大具有制定基本法律的权力,全国人大常委会具有制定非基本法律的权力。尽管有此明确规定,但在实践中,具体法律制定主体的确定存在着一定的随意性。

  比如由全国人大常委会通过的侵权责任法,便面临着这样的宪法争议。侵权责任法是否属于宪法第62条第3项所规定的“民事的基本法律”?如果是基本法律,是否应该由全国人大制定?如果理解为非基本的民事法律,能否作为未来编纂的民法典的组成部分?而民法典的基本制度显然属于民事的基本法律,必须由全国人大通过。如果侵权责任法成为未来民法典的独立一编,全国人大是否还要重新通过一次?

  要保证法律体系的统一性,这些事关立法权的根本性问题就不能不慎重考虑。在立法实践中,必须严格界定清楚基本法律制定权的内涵和外延,坚持由全国人大行使基本法律制定权的宪法原则,防止基本法律制定权的形式化。在法律体系的建构中,必须坚持全国人大的立法主导地位,严格按照宪法的规定对全国人大与全国人大常委会的职权进行划分。

  依宪平衡立法的三个维度

  社会主义法律体系要切实解决立法中不平衡的问题。这种不平衡包括以下几方面:

  首先是质与量的不平衡。在建设社会主义法治国家的进程中,提高立法质量是大家的基本共识。通常意义上说,立法质量包括两个方面,一个是质,一个是量。从量上看,提高立法质量的前提是有一定数量和规模的法律,这些法律足够形成一定的体系。从质上看,保证立法质量要求提高立法的科学性、民主性,把两者关系处理好,不能为强调民主性而牺牲科学性。

  公民参与程度的高低是衡量一个国家立法民主化程度的重要指标。扩大公民参与,首先是贯彻立法程序公开的原则,立法机关的审议过程应当公开,公众可以旁听和参与立法过程,提出意见,新闻媒体也应该客观全面地报道立法过程。

  扩大公民参与的第二个方面是公开立法文献和立法档案。对民主的立法机关而言,信息资料的开放是一个必然的要求,同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。公开立法文献和立法档案,能够使审议过程透明化。对公民而言,通过立法信息和资料的公开,不仅有助于广大人民群众认识立法、了解立法,使他们真正感受法律的权威和价值,也有助于提高法律的民主性、科学性,更有助于提高法律的实施效果,使人民群众自觉守法。从学术研究的意义上说,公开立法文献,有助于准确把握立法原意,避免产生这样那样的误解。

  立法本质上是利益的博弈与分配,在社会专业化分工程度越来越高的今天,也要处理好部门立法、专业立法的关系问题。在现代社会,立法要想完全摆脱部门利益几乎是不可能的,问题的关键在于正确对待和处理部门利益,将部门利益通过正当的立法程序转化为共识,使部门利益获得不同主体的普遍认同,使立法中反映和体现出的利益具有多元化。实践中,有的地方实行立法招标制度,有的地方实行立法回避制度,还有的地方组建立法专家库,让法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者和律师等法律工作者为立法提供智力支持,甚至请他们提出立法研究报告和立法草案建议稿。通过多元主体的参与,改变了过去部门立法的主体单一、渠道单一的状况。

  为了确实保证公众的立法参与,也需要建立完善的立法预告制度。实施立法预告有助于有针对性地加强特定领域的立法,保持法律体系的完整和协调。今后,我们应该在总结立法经验的基础上,逐步建立和推行立法预告制度。立法预告是对立法规划的深化和发展,通过立法预告,将立法理由、立法的必要性和合理性等事先作出较为详尽的说明,使公众能对立法的基本情况有事先的认识和把握,对立法的必要性产生认同,引导他们在预告期内提出意见和建议。

  其次是内容的不平衡。我国法律体系主要由七个法律部门构成:宪法及宪法“相关法”,民法商法,行政法,经济法,社会法,刑法,诉讼与非诉讼程序法。各个法律部门的发展很不平衡。根据2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书,中国特色社会主义法律体系的构成截至2011年8月底,各部门法律中以行政法最多,79部,占三分之一多;其次是经济法,有60部,而社会法较少,只有18件。

  根据立法体现的内容,可以大致划分为经济性立法、政治性立法、文化性立法、社会性立法等不同类型。多年来,经济性立法居绝对主导的地位,占据国家立法半壁江山。与此相对,文化建设立法和社会建设立法数量相对较少,二者总和才仅仅占据了整个法律体系的15%左右。

  在法律体系的建构过程中,需要采取一种综合的社会发展观,要保持法律体系的平衡发展。要继续强化宪法在法律体系中的基础地位,积极发挥宪法的协调功能,使原来偏重经济立法转向政治、经济、文化、社会立法并重的格局。

  从人权保障原则角度来看,宪法必须关注权利,关注民生,因而要加大社会和政治领域立法的力度。20世纪90年代以后,随着改革逐渐进入深水区,贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现,社会立法的缺失渐渐成为构建和谐社会的制度瓶颈。

  近年来,劳动合同法等多部重要社会法相继出台,显示出立法机关已切实加强社会领域立法,补平这一短板的进程尚待持续。

  政治性立法虽然数量不少,但仍然是整个法律体系中比较薄弱的一个环节。当经济发展到一定程度时,如何合理地解决私权与公权之间的冲突是值得高度关注的社会问题。政治参与途径的多元化与政治利益冲突的加剧,客观上推进政治生活的法律化。

  目前,调整政治利益冲突的法律体系仍然不能适应现实发展的需求,需要以理性、开放与宽容的姿态合理确定政治性立法的功能与体系,以加快立法、修改法律的工作。

  特别是需要尽快改变以行政法规的形式调整公民基本权利的立法模式,对涉及公民基本权利的事项要坚持法律保留原则,减少法律与行政法规的冲突,事先预防法律冲突给公民生命、财产与安全所带来的侵害。

  最后是东西部立法发展的不平衡问题。国家法制的发展应当是整体的,但我国目前存在着只建设“东部或者城市的法制”的倾向。应该进一步从法制统一的战略角度重新考虑西部立法的发展问题。在立法规划中要充分考虑西部立法与东部立法的平衡发展问题,考虑西部的实际情况,对立法内容与实施情况作综合判断。

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