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揭问题 促整改 提建议 切实推动加强财政管理和深化体制改革
——关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告解读
受国务院委托，6月27日，刘家义审计长向十一届全国人大常委会第27次会议作了《关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。今年的审计工作报告紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，更加注重从总体上反映情况，从宏观上揭示问题，从深层次分析原因，从体制机制制度层面提出建议，全面客观反映了中央预算执行和其他财政收支的基本情况，也体现出审计工作的全局性、针对性和时效性进一步增强。
一、坚持揭问题、促整改、提建议，充分发挥审计监督作用
作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”，审计监督的目的不是为了查出越来越多的问题，而是通过揭示问题、促进整改、推动健全完善制度，减少问题产生的根源，减少问题发生的几率。这些理念和思路体现在审计实践中，就是要在严肃揭露和查处重大违法违规问题的同时，力求能够见微知著、洞察问题的本质，透过审计发现的众多纷繁复杂的线索和现象，抓住核心和实质性问题，实事求是地准确揭示和反映；能够深挖症结、查找背后的原因，通过审计收集到的与问题相关联的各种数据、资料和背景，深入分析体制性障碍、机制性扭曲、制度性缺陷和管理上的漏洞；能够标本兼治、对症下药，通过分析审计事项和审计发现问题的规律性、倾向性和趋势性，提出解决问题的办法，推动深化改革和规范管理。作为审计实践成果的集中反映，今年的审计工作报告贯穿了上述审计理念和思路，更加注重在整个经济社会发展的大背景下，紧扣主题主线，全面审视和把握审计事项和审计发现的问题，客观地评价有关部门单位工作取得的成效和改革的深化，客观地揭示违规问题、管理不到位问题、政策未落实问题、制度规定不完善问题，客观地提出有针对性的审计建议，客观地反映有关部门单位地方针对审计事项采取的整改措施和纠正情况。这样做，为人大和社会公众全面如实地提供了被审计事项的实际情况和更为全面的信息，也能更好地发挥审计监督的效能。
二、更加关注重大政策措施的贯彻落实情况，促进政令畅通
政策是国家管理经济社会的重要手段。重大政策措施能否得到及时有效落实，关系到经济社会平稳较快发展，关系到社会和谐稳定。在审计工作中，始终把促进政策落实作为重中之重，从项目确定到审计实施、审计处理、审计建议的提出等各个环节都予以关注。如，围绕促进积极财政政策和稳健货币政策的贯彻落实，开展了中央财政管理、部门预算执行、商业银行新增贷款投向结构和县级财政性资金等审计；围绕保障重大建设项目顺利推进，开展了京沪高铁、西气东输二线工程、中央支持新疆发展项目、中小学校舍安全工程、汶川、舟曲和玉树灾后恢复重建等审计；围绕促进资源节约型和环境友好型社会建设，开展了土地管理、资源利用、环境保护领域利用国外贷款项目绩效状况等审计；围绕加快转变经济发展方式，开展了国家重大科技专项、重点国有企业等审计。通过这些审计项目的实施，及时揭露和查处违背政策要求、有令不行、有禁不止等行为，及时揭示和反映政策措施不完善、政策目标未实现等问题，促进政令畅通，推动各项政策措施更加符合实际、更加合理和有效。
三、更加关注政府预算的完整性和财政管理的绩效，促进加强财政制度建设
我国目前的政府预算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。针对这一问题，审计工作一直以推进实行全口径预算管理为目标，更多地关注行政权力的行使和财政责任的履行情况，关注制度建设、过程控制和结果评价，关注纳税人的钱花得正确不正确、值得不值得、效果好不好。对于上述内容，在今年的审计工作报告各个方面都有体现，如在中央财政管理方面，重点突出了以下情况：一是政府预算体系的完整性，全面列示了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、国库管理等情况，反映了政府预算是否完整和执行是否规范，同时分别详细揭示了各个预算组成部分在管理中存在的突出问题；二是预算执行和决算草案审计的全面性，去年首次对中央决算草案进行了审计，今年在探索建立决算草案审计制度、对中央财政管理整体情况发表审计意见等方面迈出了一大步，为深化财政审计和健全完善财政审计制度奠定了坚实基础；三是中央财政本级和对地方转移支付管理的整体性，在反映中央本级财政管理和预算执行情况的基础上，今年的审计工作报告还揭示了转移支付的构成比例、管理制度和实施效果等方面问题，反映了地方财政管理特别是县级财政性资金和财力保障情况。从分析问题的角度看，今年的审计工作报告更加注重反映财政管理绩效情况，用较大篇幅反映了财政管理中制度不健全、管理不科学、政策目标未实现等“软问题”，对于促进不断强化制度建设和完善财政管理有重要作用。
四、更加关注涉及群众切身利益的相关问题，促进保障和改善民生
中央提出，要注重把推动经济发展和保障改善民生更好地结合起来，切实办好涉及民生的大事要事，提高发展的包容性。贯彻落实这些部署，各级财政的民生投入逐年加大，对民生项目和资金的审计监督也逐年强化。今年的审计工作报告，高度关注惠民政策目标的实现，着力反映民生政策落实中存在的一些普遍性、典型性问题，积极维护人民群众的根本利益。如在玉树灾后恢复重建跟踪审计中，反映“玉树县重建城镇居民住房截至2011年10月底仅有68%开工、44%完工，难以实现预定目标”等问题；在中小学校舍安全工程审计中，反映“至2011年底有54%的校舍加固和48%的校舍新建任务未完成”等问题；在县级财政性资金审计中，反映“32个县从土地出让收益中少计提民生资金10.57亿元”等问题；在现代农业生产发展资金审计中，揭示“一些地方未完全落实资金整合、绩效考评、报账制等要求，从而影响到政策目标实现”等问题；在农村医疗卫生服务体系建设审计调查中，揭示“基层卫生队伍建设相对滞后”等问题；在土地管理及土地出让收入等资金征收使用情况审计中，反映“4个市县供应‘三类住房'用地未达到规定标准”等问题。通过客观反映和督促及时整改这些关系人民群众切身利益的问题，对全面落实惠民政策目标、保障人民群众安居乐业具有积极意义。
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