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中华全国律师协会行政法专业委员会副主任
谢惠定
《法制日报》记者
郭 毅
近来，黑龙江省哈尔滨市工商局召开2012惠民维权行动发布会，宣布将实施五大维权战役，并首先剑指电信服务中侵害消费者权益的三大问题。消息一经报道，引起社会各界的强烈反响。广大消费者纷纷表示支持。与此同时，电信行业也发出了质疑的声音。
中华全国律师协会行政法专业委员会副主任谢惠定，曾在国务院法制办公室工作过，参加起草和审查了五十多部法律、行政法规草案。2011年，谢惠定代理了张女士状告北京移动收费不合法的案件，对电信行业的收费问题进行了深入的调查和分析研究。就电信收费以及哈尔滨市工商局维权行动引发的争议等问题，《法制日报》记者与谢惠定展开了对话。
对话
按分钟计费没有合法依据
记者:2011年，你代理了张女士状告北京移动收费不合法的案件。可以说，这样的官司并不好打。能否谈谈你为什么要代理这个案件?
谢惠定:电信是一个非常重要的行业，与人们的日常生活、学习和工作密切相关。改革开放以来，我国的电信行业有了巨大的发展，我国现在已经成为一个电信大国。但是电信行业中存在的诸多不合理收费现象也经常受到人们的诟病。
张女士的案件是一个个案，但却具有普遍意义，张女士使用的是北京移动的业务，所以将北京移动列为被告，其实全国所有的移动用户面临的问题是相同的。
本案实际上是一个公益诉讼案件，我们希望能够通过这个个案，通过诉讼，呼吁像中国移动这样的公用企业，在企业已经获得极大的发展，取得了巨大的经济效益的情况下，能够真正承担起社会责任，降低不合理甚至不合法的收费，还利于民。
我们希望通过这个个案，使得普遍存在的既不合理也不合法的收费现象得到纠正，推动中国的社会进步。
记者:你认为每次按分钟收费，合理吗?合法吗?本案的关键问题是什么?
谢惠定:每次按分钟收费的做法，既不合理也不合法。通话1分零1秒按两分钟收费，这种收费方式的不合理性，是显而易见的，多计的59秒，移动公司没有提供服务，用户也没有占用移动公司的资源，显然是不应当收费的。
如果北京移动的收费不合理，但有合法依据，在这种情况下，来打这个公益案件，是没有什么意义的，肯定无法得到法院的支持。北京移动每次按分钟收费有没有合法依据，这是本案的关键问题。
我们深入研究了电信行业收费的法律依据问题，全面检索了国务院法制办公室、工信部的网站上的有关法律、行政法规、部门规章和规范性文件，还专门去了国家图书馆，查阅了原邮电部、原信息产业部汇编的电信行业的规章和规范性文件材料。我们得出的结论是，北京移动每次按分钟收费的做法是没有法律依据的，移动公司的做法违法。
记者:国家有没有规定过“每次不满一分钟按一分钟收费”的计费原则?
谢惠定:本案的审理过程实际上就是要求北京移动出示其每次按分钟收费依据的过程。从我们所做的法律、行政法规、部门规章和规范性文件的检索工作看，我国不存在这样一条合法有效的移动电话每次按分钟计费的原则。
消费者逐条反驳移动方5条证据
记者:你代理的张女士状告北京移动收费不合法的案件，应该就涉及到移动每次按分钟计费是否合法的问题吧?
谢惠定:是的，这个案子的事实是比较简单的，张女士提出的证据主要就是一个月的移动电话通话详单，张女士的诉讼请求是要求北京移动按照一个月的实际通话总时长收取一个月的通话费用，要求北京移动返还每次按分钟计费而多收的费用。整个诉讼过程，实际上是一个要求北京移动出示其每次按分钟收费的收费依据的过程。
北京移动在一审时提交了5份证据，二审没有提供新的证据，这5份证据是北京移动拿出来的全部证据，出示这5份证据的目的，是想要证明北京移动每次按分钟收费是有法律依据的。在这里，我们不妨将张女士对这5份证据的质证意见引述一下，看看移动公司每次按分钟收费是不是合法。
证据一是《公用电信网间互联结算及中继费用分摊办法》。张女士的质证意见是，本案是用户与移动通信运营商之间因计费依据产生的纠纷，而根据本办法第二条的规定，本办法的适用范围是公用电信网间互联后的电信业务结算和互联中继的费用分摊问题，即解决电信运营商相互之间如何结算费用的问题，与用户没有直接的关系。本办法并不调整电信运营商与用户之间电信计费结算问题，因此不能作为北京移动的收费依据。
移动用户的许多通话，根本就不存在电信网间结算及中继费用分摊问题。如:两个北京移动用户之间的通话就是在北京移动网内完成的，根本不涉及这个问题，不适用也无法适应本办法。
证据二是《关于中国移动通信GSM移动电话业务计费原则备案的通知》。张女士的质证意见是，本证据的合法性存在重大问题。备案是一种政府事后监督的行为，与政府的行政审批行为有重大区别，信息产业部经济调节与通信清算司的备案通知，并不赋予《关于中国移动通信GSM移动电话业务计费原则的报告》的合法效力，也不能证明其具有合法性。
之所以说本证据的合法性存在重大问题，有三个理由:
首先，计量法和《国务院关于在我国统一实行法定计量单位的命令》中明确规定了中华人民共和国的法定计量单位，其中时间的计量单位为1分钟=60秒，任何将不足60秒的时间强行视为1分钟进行计价的做法，都是违法无效的。
其次，计费原则的问题是一个电信基本业务资费问题，根据价格法、电信条例、国务院批准的《国家计委和国务院有关部门定价目录》和国家计委信息产业部发布的《电信资费审批程序规定(试行)》的规定，重大的全国性的基础电信业务资费应当由国务院批准后实行。国务院从来就没有批准发布过每次按分钟计费的计费规则。电信基础业务资费，至少应当由国家发改委制定，而不能由企业自行制定，也不应当将企业的文件经过信息产业部经济调节与通信清算司备案就算有法律效力了。
如果说有商业上的通行惯例的话，那么就是“四舍五入”，合理的做法是30秒至59秒按1分钟计，1秒至29秒忽略不计，北京移动的按次计费每次不足1分钟按1分钟计的做法，既不合理也不合法。
证据三是《关于调整固定本地电话网营业区间结算标准的通知》。张女士的质证意见是，该通知与证据一一样，并不调整用户与运营商之间的关系。该通知调整的是本地固定电话网营业区间的结算问题，而原告是移动用户，因此本案根本不适用该通知，该通知不能作为北京移动计费依据。
证据四是《关于中国联通CDMA移动电话预付费业务资费标准的批复》。张女士的质证意见是，本证据不能证明北京移动有合法的计费依据。首先，该批复是工信部给中国联合通信有限公司《关于中国联通CDMA移动电话预付费业务资费标准的请示》的批复，并不是给中国移动的批复，根本就不能作为中国移动的收费依据。其次，该批复也无“每次通话计一次费”的表述，不能证明北京移动收费方式的合法性。
证据五是《关于同意中国移动北京公司新88套餐资费方案的批复》。张女士的质证意见是本证据不能证明北京移动有合法的计费依据。该批复中既没有“计费单位为1分钟不足1分钟按1分钟计”的表述，更没有“按次计费，每次不足1分钟按1分钟计”的表述。
而且，计费原则是省级电信管理部门无权批复的。
电信行业是一个公用事业，其收费必须有合法的依据，即法律依据或者合同依据，这也是本案的焦点问题。从北京移动提供的上述5份证据可以看出，本案北京移动没有直接的、明确的、合法的收费依据。
本案一审驳回了张女士的诉讼请求，二审维持了一审的判决。对于这一结果，我们作为代理律师，没出预料之外。张女士委托我们继续向有关机关进行申诉。
电信业务收费应经过价格听证
记者:黑龙江省哈尔滨市工商局举行2012惠民维权行动，针对电信服务中侵害消费者权益的问题，得到了消费者的支持，但也遭到了来自电信行业的抨击和质疑。对此，你是怎么看的呢?
谢惠定:我认为，哈尔滨市工商局欲叫停电信行业侵害消费者权益的行动具有重要的意义。我看了《法制日报》上的您和哈尔滨市工商局消费者权益保护处处长王绪坤的两次对话文章，哈尔滨市工商局作为政府部门能够关注电信服务领域的消费者维权问题，是难能可贵的，政府部门关注并采取行动，对于尽快解决电信行业的不合理不合法收费问题，具有十分重要的推动作用。
我也看了《哈工商局叫停电信收费系越权执法》一文，这篇文章代表了电信企业的利益和观点，也可以说代表了电信主管部门的观点。对这篇文章的观点，我有不同的看法。
哈尔滨市工商局对侵犯消费者权益的不合理不合法收费，是有权采取行政措施的。“越权执法”一文认为，似乎电信管理部门是电信行业的唯一执法主体，所有与电信有关的问题只能由电信管理部门来处理，这种观点有失偏颇。按照现行的法律法规，就电信资费问题而言，各级(发改委)物价部门当然有权依据价格法进行处理。对于侵犯消费者权益的问题，各级工商部门也是有权进行处理的。工商部门的“三定方案”和消费者权益保护法就是工商部门的执法依据。
“越权执法”一文提到的政府部门的规范性文件有3份。关于1995年的《全国数字移动电话(GSM)计费原则暂行规定》这份文件，在张女士诉北京移动案中，北京市第二中级人民法院开庭时，北京移动的代理人口头提到了这份文件。张女士根据《中华人民共和国政府信息公开条例》向工信部要求确认《全国数字移动电话(GSM)计费原则暂行规定》是否有效，同时要求工信部提供该文件的复印件。
工信部在规定的期限内，向张女士提供了《全国数字移动电话(GSM)计费原则暂行规定》复印件，但是工信部并没有回答该文件是否还具有法律效力。我们进一步电话咨询，工信部的有关人士不予答复。这里需要指出的是，该文件的发文单位并不是原来的邮电部，而是邮电部的内设机构电信总局，而且这个文件并没有向社会公开发布。因此这个文件算不上是一个具有法律效力的政府部门规章，这个文件是拿不出来作为一个有效的法律文件的。
“越权执法”一文提到的2000年的原信息产业部、原国家发展计划委员会、财政部的《关于电信资费结构性调整的通知》和2009年工信部发布的《关于调整固定本地电话等业务资费管理方式的通知》，这两个文件都是针对固定电话而言的，没有对移动电话收费是否每次按分钟收费的问题作出规定。移动公司实际上仍然执行的是那个没有法律效力的《全国数字移动电话(GSM)计费原则暂行规定》。
每次按分钟收费的收费原则，属于全国性的重大的基础电信业务资费问题，按照价格法、电信条例和《电信资费审批备案程序规定(试行)》，应当举行价格听证会，听取各方面的意见后，报国务院批准后实施。显然，《关于电信资费结构性调整的通知》和《关于调整固定本地电话等业务资费管理方式的通知》的制定过程不符合上述规定。
“越权执法”一文提出，“哈尔滨工商局如果认为现行资费结构不合理，更恰当的做法应该是向行业主管部门反映，并会同行业主管部门进行协商，推动法律、法规的修改，而无权擅自‘叫停’电信收费”。我本人曾经在国务院法制办公室工作过11年，也当过几年的处长，凭我的经验，这样的修改程序是很难启动的，让电信主管部门提出这样的动议是不太可能的。哈尔滨市工商局作为国家的行政执法和维护消费者权益的行政部门，对于侵犯消费者合法权益的行为，能够主动出手维护消费者的利益，完全是其分内之事，不应受到无端指责。
“越权执法”一文提出以秒计费没有必要，会加大社会成本，这个观点，其实也是似是而非，掩人耳目的。其实，看一下通话详单就知道，移动公司给用户提供的通话详单早已明确记录了每个月中的每次通话的开始时间和结束时间以及每次通话的时长，都是精确到秒的，计算出每个月的总通话时长，根据每个月的总时长计费，根本不存在任何技术上的障碍，实际上也无需投入多大的成本，只需要对计费系统的软件进行调整，并不需要大规模更换设备。
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