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山东省邹平县范公小学的学生排队等候上车新华社发
校车不按规定时间和路线行驶，不按定员乘载，怎么办?
校车数量有限，运力不足，一辆车每天早晨跑3趟，既增加不安全因素，又使学生等待时间过长，造成学生不能按时上下学，学习和休息时间无法保证，怎么解决?
对校车的监管，交通、公安、教育等部门都负有职责，会不会出现“扯皮”?
2011年9月1日，辽宁省沈阳市第十四届人大常委会第三十二次会议审议通过的《沈阳市义务教育条例》(下称《条例》)，经辽宁省第十一届人大常委会第二十五次会议批准，将于2012年1月1日起正式施行。该《条例》要求，对校车安全负有监管职能的部门，实施校车实名制管理制度。上述难题有望得到有效解决。
问题现状
“黑校车”停运，“家长车”排队
笔者随同沈阳市人大代表王秀华调研时看到，在沈阳市皇姑区岐山一校附近，因很多家长开车接送孩子，导致岐山路、嘉陵江街早高峰交通严重拥堵，停靠在路边接送孩子的私家车有近百辆。为了减缓交通拥堵，三名交通协管员每天早晚都要忙碌一个多小时，但是这里的交通仍然处于“半瘫痪”状态。
从塔湾欣城小区赶来送孩子上学的张女士说，这样的堵塞状态已经持续半个多月了。其实，学校原本有20多辆“校车”，前几天都不敢开了，说是执法部门在抓“黑校车”。沈阳市内五区没有合法校车，最近途经小区的四五辆黑校车都停运了，司机打来电话说:“有人抓，不出车了，你们家长自己想办法吧。”无奈，张女士只能耽误工作，自己开车接送儿子上学。一些家长不得不像张女士一样开私家车接送学生，结果加剧了岐山路的交通拥堵。
王秀华代表告诉笔者，这只是沈阳城内五区学校周边交通状况的一个缩影。目前在沈阳市内五区，政府没有批准校车运行，然而，宣传不乘“黑校车”，又不能提供更加便捷的上下学用的交通工具，这让市民感到费解。有关部门给出的解释是，市区拥有公交车、出租车，还有地铁，相比周边学校要便捷很多，所以没有设校车。
事实果真如此吗?王先生在浑南上班，没有私家车。“我换乘公交车都得两个小时，哪有时间接送孩子啊!我看很多家长都给孩子报名合租‘校车’，我也就报了，但是也担心孩子的安全问题。”王先生无奈地说。
家住北陵公园附近的杨先生说，“现在堵车也挺费油的，如果我早晚都接送孩子的话，一个月油钱就得300多元，如果让孩子搭乘‘校车’，一个月才200元，自己也能解脱出来。”
王秀华代表说，禁了“黑校车”，招致很多不满。不满的除了经营者，还有广大学生家长。因此，她呼吁开通校车，解决上学难的问题，缓解交通拥堵。
沈阳城内没有批准校车运行，那么城乡结合部和农村地区校车运行情况又怎样呢?
连续6年关注农村校车安全的沈阳市人大代表周传淞说:“城乡结合部和农村地区多是‘黑校车’和‘超载车’集中区，这里校车安全问题更令人担忧。”
据介绍，沈阳市农村现有学校302所，开通校车的学校215所，目前农村校车为1709辆，由于地域等原因，30%左右的车辆需往返一次，50%左右的车辆需往返2到3次，20%的车辆需往返3到4次，即使这样，还有7000余名学生无校车可坐。
周传淞代表在调研中发现，有的司机为了赶时间，超速问题屡禁不止，既增加了校车的不安全因素，又使住得较远的学生不得不提前一两个小时离家等车，造成学生不能按时上下学，学习和休息时间无法保证。同时，由于校车准入、燃油价格不断提高等原因，带来车少人多、超载超速、价格偏高等问题，每个家庭每年将至少承担1000元的交通费用，加重了农民负担，给校车运营带来安全隐患。
“一些家长和学生不得不以三轮车、报废车，甚至农用手扶拖拉机等充当校车。”周传淞代表忧心地说。
代表建议
加强校车管理，确保校车安全
校车安全牵动着人大代表的心，他们深入学校和农村进行调研，提出许多解决校车安全问题的建议。
建议一:校车安全应纳入政府公共服务体系。
王秀华代表认为，近几年，随着农村中小学布局的调整撤并，城市中小学择校生的增加，中小学生上学路远的矛盾凸显，校车随之产生，这是义务教育不可分割的一部分，是学校教育的延续。要搞好义务教育，必须解决校车的问题。王秀华代表建议，沈阳可以成立校车管理中心，纳入政府公共服务体系，统一管理收费。另外，政府对校车要严加监管，选用质量好的车，雇用驾龄长、技术高的司机，车辆、人员要上保险，以保障学生的安全。
针对城区家长自驾车接送学生影响道路交通的问题，她建议城市也应开展校车工程，由交通部门根据学生家庭的分布和学生的数量，科学制定校车运行线路和运营方案，把校车引入到城市公共交通体系中，把家长从每天接送孩子的劳累中解脱出来。
建议二:立法明确相关部门的职责。
周传淞代表认为，校车安全问题，除了注意车辆本身的质量，还要重视对校车的监管问题。校车究竟该由谁管，教育主管部门、交通部门，还是公安部门?目前，交通、公安、教育等多部门都负有监管职能，但又各有实际困难。教育部门熟悉情况但无直接管理权，交警有路面执法权但无法全程监管，加之部分车辆采取“游击战”逃避执法部门监管，造成了目前“教育部门管不了，职能部门抓不着”的局面。周传淞代表认为，对于校车监管问题不能寄希望由某一个部门负责解决，应尽快立法，在立法中明确交通、公安、教育等相关部门的职责。
建议三:校车上应多使用高科技装备，并享有“特权”。
沈阳市人大代表方占祥认为，传统的校车管理方法，存在很大安全隐患，消耗了大量人力，增加了管理成本，发生事故后取证困难，有时很难得到保险部门的合理赔付。建议利用信息化手段加强对校车的安全运行和学生的乘车管理。
由教育局责成各县区安装管理系统，使相关部门可以实时掌握校车的运行情况，确保农村校车运营定线路、定站点、定乘员，有效预防因校车超员、超速、道路通行条件等因素导致的交通事故。
方占祥代表还主张，校车在行驶中应享有某些“特权”，比如“校车可借用公交专用车道通行”、“机动车行驶中遇校车或者中小学、幼儿园学生上下校车应当让行”等，要逐渐使国民认识到校车与消防车、救护车等一样，享有优先通行权。
人大立法
《条例》增加条款，重在明确责任
由于我国没有国家层面的法律法规规范校车的运营管理，造成校车管理链条断裂、管理混乱、校车安全隐患凸显。针对中小学校车运力不足、接送车不规范、安全意识不强等突出问题，周传淞、王秀华等人大代表建议，沈阳市应尽快出台完善校车管理的制度，并适时上升为操作性、适用性强的地方性法规，为中小学生校车安全提供法治保障。
代表们的建议引起了沈阳市人大常委会的高度重视。2011年6月28日，沈阳市人大常委会二次审议《条例》时，该市人大教科文卫主任委员李蒲建议在《条例》草案中增加交通、教育、公安部门对校车安全管理的规定，得到与会人员的认同。
8月31日，《条例》草案三审时，增加了“市和区、县(市)人民政府应当加强对校车的管理，交通行政部门应当建立校车登记和驾驶人资格审查制度，加强对校车及驾驶人的管理;公安机关应当加强对校车的行车安全管理;教育行政部门应当加强对学生和家长的安全教育，建立学生乘坐校车实名制管理制度;校车应当按时、按线、按定员行驶”等内容。
“校车安全立法的一个关键，就是要明确责任，这对于确保校车安全，无疑是关键的一步。没有法律规范，所谓校车安全治理，不但解决不了问题，而且会制造问题，让很多学生无校车可坐。名义上是治理校车，实际却成了治理学生。”沈阳市人大法制委主任委员杨学锋说。
《条例》明确提出了实行“校车实名制”管理制度，为确保“校车实名制”落到实处，学校要对乘坐校车的学生登记造册，按名上车、坐定点名，如果学生某日不乘坐校车则需要提前请假。据悉，目前沈阳市很多有校车的学校已经开始执行。
事实上，沈阳市从2005年启动农村中小学校车工作以来，就高度重视校车安全工作，成立了由交通、教育、交警、财政部门组成的市级领导小组，明确各部门职责，对校车的准入和运行作出明确规定。2008年，沈阳市政府确立沈阳市交通局为校车安全和管理的牵头部门，进行联合检查执法，相继投入4000多万元专项校车工作经费，并要求区、县(市)按照1:1配套，成功地探索了在辽宁乃至全国推广的政府统筹，交通主管，乡镇协管，教育配合，公安保障，公司化管理，市场化运作的“沈阳市新民校车模式”。
据了解，目前，沈阳市在全市所有农村校车上都安装了GPS(全球卫星定位系统)，通过视频监控等科技手段对农村校车运营状态实施实时监控。还设专人负责监控、管理、维护，建立了GPS监控记录台账，对校车的运营状态、设备、网络故障及时登记、及时处理，加强对农村校车行驶路线、行驶速度等情况的动态监管，确保农村校车运营定线路、定站点、定乘员，有效预防因校车超员、超速、道路通行条件等因素导致的交通事故。
为进一步加强校车安全工作，沈阳市正在酝酿通过增加校车数量，划拨区、县(市)统一管理使用，以弥补校车运力不足。同时增加学生补贴，以缓解校车收费偏高的问题，此项工作有望列入明年政府为群众办实事计划中。
“将校车安全问题上升到立法层面，真正纳入法治化轨道，这样更能引起人们的重视，并从根本上解决校车安全问题。这意味着沈阳市中小学生乘坐校车的安全问题有了法制保障。”王秀华代表欣慰地说。
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