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　　《中国经济周刊》记者 王红茹 ●实习生 方宁︱北京报道

　　我国扶贫开发政策出现重大调整。

　　继11月29日中央决定将我国的扶贫标准上调至2300元后，12月6日公布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（下称“新十年《纲要》”）提出，未来十年农村扶贫开发工作目标是“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”（下称“两不愁、三保障”），同时鼓励社会组织和个人以多种方式参与扶贫开发。

　　最关键的是巩固温饱成果

　　截至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国贫困人口为2688万人，占农村人口的2.8%。按照新的扶贫标准，全国贫困人口增至1.28亿人，占农村人口的13.4%。

　　《纲要》指出：“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。”

　　截至目前，我国的扶贫工作经历了三个阶段：1994年，国家启动“八七”扶贫攻坚计划；2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》出台；刚刚出台的新十年《纲要》。每个阶段的任务都不相同。

　　多次参加新十年《纲要》讨论的中国社科院农村所贫困室主任吴国宝告诉《中国经济周刊》，第一阶段主要解决基本生存问题；第二个纲要处于过渡阶段，主要解决温饱问题；新十年，巩固温饱成果已经成为最关键的问题。新十年《纲要》跟之前的相比，不仅仅是纲领性问题，还有总体战略和具体的战略目标“两不愁，三保障”，思路更为清晰，“实际上比温饱更进了一步，尤其是很多指标都更加具体和细化了。”比如到2015年，提高贫困地区县城通二级及以上高等级公路比例，除西藏外，西部地区80%的建制村通沥青（水泥）路；到2015年，完成农村困难家庭危房改造800万户。

　　12月6日，财政部官员表示，2012年中央财政专项扶贫资金增幅将超过20%；并将进一步加大绩效评价力度，强化扶贫资金使用管理的绩效理念。

　　尽管中国扶贫开发投入将大幅上涨，但是要解决1.28亿贫困人口的“两不愁、三保障”脱贫目标，资金依然捉襟见肘。为此，新十年《纲要》提出“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫”三结合的工作格局。

　　在吴国宝看来，三者中最重要的是“行业扶贫”，“像教育、医疗和住房主要应该由行业和部门向贫困地区倾斜来实现。如果仅仅依靠财政扶贫资金，一方面扶贫部门不是这方面的专业部门，在教育、住房、医疗方面并没有专业优势。而且在我国目前的体制下，也不可能单独安排资金来解决贫困地区的这些问题，因此，应该把行业扶贫向贫困地区倾斜当做一个很重要的资金来源。”

　　新十年《纲要》鼓励社会组织和个人以多种方式参与扶贫开发。国务院扶贫办主任范小建表示，未来将完善民间力量参与扶贫的政策措施，并加快扶贫立法。

　　连片特困地区的选定标准

　　新十年《纲要》提出，要把“连片特困地区”作为新时期扶贫开发主战场。这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗宵山区等区域的连片特困地区，和已明确实施特殊政策的西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州。

　　上述14个连片特困地区将是中央重点支持的区域，知情人士向《中国经济周刊》透露，这些连片特困地区是在经过了长期充分的分析、调研后筛选出来的。“国家针对农民人均纯收入、人均财政收入、人均国民生产总值、贫困人口等统计数据，把各个县的发展指标进行分析后，发现中国的贫困县在区域上存在相对集中的一部分区域，而这14个连片特困地区就是这些相对贫困人口比较集中的区域。在确定的过程中有两个因素是重点考虑的：一是在全国的经济排名都是比较低的，二是这些县都是连片的。”

　　其实“连片特困地区”并非一个新概念。吴国宝向《中国经济周刊》介绍，1986年我国在刚开始进行扶贫时，就界定了18个贫困片区。当时的“片区”仅仅是一个分析单位，并没有在实际工作中发挥多大作用，后来提的人越来越少。但近几年回过头看，发现目前的贫困人口又有一种连片相对集中的迹象。再加上有一部分地区，像广西把百色、河池这些贫困地方连片进行地方综合整治，效果不错，所以，新十年《纲要》就把连片特困地区确定为今后扶贫工作的重点。“这也是一个新的扶贫资源分配和扶贫规划的组织方式。”

　　“连片特困地区”首次进入国家文件，而被舆论广为诟病的“贫困县”（2002年，贫困县改为扶贫开发重点县）并没有被取消。新十年《纲要》提出，要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作；原定重点县支持政策不变；并要求各省（区、市）“根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少”，同时“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。

　　“保留扶贫工作重点县是出于工作的考虑，从地方政府的角度来看，是把这些县当做自己扶贫工作的重点。县毕竟还是一个主要的扶贫基本单元。” 吴国宝说。

　　多部委或将协调跨省片区扶贫难题

　　据悉，连片特困地区以县作为最小单位，但相当多的片区是跨市甚至跨省的。比如武陵山区就跨了湖南、贵州、湖北和重庆四个省市。无疑，这在扶贫开发工作的规划、实施、监督管理等方面提出了巨大挑战。

　　就此，新十年《纲要》提出，要加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省（自治区、直辖市）对所属连片特困地区负总责，在国家指导下，以县为基础制定和实施扶贫攻坚工程规划。

　　知情人士向《中国经济周刊》透露，现在想到的“招数”是对跨省片区实行综合规划，能够有一个部委来具体协调，“通过某一个部委来协调跨省片区的方式，来解决规划和实施中的问题。”

　　如果按一个部委协调一个片区，粗略估计得有10多个部委参与。上述知情人士分析，由于每个片区的扶贫重点和发展观念不一样，“比如，在有的片区，交通可能是发展的最主要问题，那么，交通部就会作为联系的部委来协调这个片区里的交通建设；有的片区面临的是科技问题，则可能由科技部来进行协调这个片区。”

　　据《中国经济周刊》独家了解，截至目前，此模式仅仅在武陵山区做了试点，知情人士透露，“估计国家发改委在这里面发挥的作用比较大”；而其他13个片区的规划，到目前为止并没有具体落实由哪些部委来负责协调。

　　分析人士认为，这种模式是新十年《纲要》里面的新内容，也是一个比较新的尝试，具体怎么运作分工，目前看只是一个探索阶段，还没有最后定型。

　　“扶贫的下一个目标任务，就是具体协调和落实连片特困地区的规划实施。” 上述知情人士说。