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派出所无论是合并，还是拆分，抑或是直接拆掉某一层级，基层警务体制改革最根本的出发点都在于让警力下沉。 制图：张锦标
近期，佛山南海公安启动新一轮的警务体制改革，将原来的17个派出所整合为8个，即一镇（街）一所。从17到8——这次“减法”，将南海辖区的派出所数量压缩了一大半，由此也诞生了全国最大的派出所——大沥派出所，该派出所由黄岐、盐步、大沥合并而来，目前人数已达到670多人。
纵观这几年各地基层派出所改革，有的撤并，有的拆增，有的干脆把派出所这一层级撤掉。如何解读这些看似矛盾的改革思路？警务专家分析，尽管模式各异，但改革都一致地指向同一个方向——优化警力资源配置，让更多警力下沉到基层，同时建立起一个统一指挥、警令畅通、快速反应的组织结构。
改革方向 撤并顺应行政机构体制改革
近日，佛山南海公安分局大撤并，将原来的17个派出所合并为桂城、罗村、九江、西樵、丹灶、狮山、大沥、里水8个派出所，各派出所将以镇街冠名，并实行一镇街一个派出所。南海公安分局局长黎建军称此次改革是“为了适应南海新形势的发展”。所谓的“新形势”发端于2005年，当年南海将全区17个镇街调整为8个镇街。
今年上半年，南海启动与区级党政机构改革相衔接的“简政强镇”改革，将全区7个办事处调整为5个管理处，旨在加强和创新基层社会管理的探索。
在黎建军看来，治安管理作为社会管理的一个重要组成部门，要积极顺应形势变化，关键就是要探索一种“高见警率和治安防控严密、治安管理落到实处的警务制度”。
从17到8，这次“减法”将南海辖区的派出所数量压缩了一大半，由此带来一个意外收获：全国最大的派出所诞生——大沥派出所，该派出所由黄岐、盐步、大沥合并而来，目前警力人数已达到670多人。这个“最大”派出所的压力一点也不轻松：该辖区所发的案件量占到整个南海区公安分局的1/3。
与派出所合并相配套，新成立的派出所将按照“四队一室”进行警力布局，即设立一个综合室，并根据各派出所的实际情况设刑警中队、巡警中队、治安中队、社区警务队等。
这种改革思路在佛山已有尝试。早在2005年，佛山禅城公安分局曾将下辖的15个派出所撤并为6个，每个派出所的在编警察都超过了100人。整合的原则也是确定在各街道办事处区域划分的基础上，以道路划线为原则，块块结合、条块管理。
“如果不改，就会造成这样的情况：一些街道办事处的辖区面积增大、人口增多，但派出所警力没有增加；与此同时，另外一些街道办事处的派出所则过于集中。”禅城警方表示。
改革方向 拆增分解警情复杂地区压力
基层派出所改革，有的地方采取“撤并”形式，有的则恰恰相反，采取的是“拆增”的办法。
番禺公安分局将原市桥派出所拆分为市桥、西丽和富华三个所；在广州白云区，原来的石井派出所拆分成立白云湖派出所。拆增的理由，大多都是源于分流原有派出所警情压力。
以广州白云区石井为例，长期以来，该地区地域面积大、出租屋众多、流动人口多，是典型的城乡接合部地区，一直是白云区发案最多的街镇，刑案量一度占到了全区总量的一半，其中不乏引起社会广泛关注的恶性案件。为了扭转石井地区的治安面貌，2010年初，石井新增白云湖派出所，配备60多名警力，这样一来，整个石井地区警力达到130多人。
一街（镇）多所在广州早有先例，也收到了良好的效果。如广州越秀区流花地区，结合商业贸易集中、人口密度偏高的实际情况，在原流花派出所的基础上，增设了广场所、站南所，使火车站地区形成“铁三角”格局。
2006年，深圳在深圳湾口岸地带一片填海区上成立“西部通道警务室”，于2009年初升格为深圳湾派出所，源于该地区连接深港的重要地理位置以及大运会的举办。
值得一提的是，派出所机构的设置调整不可能一步到位。以深圳为例，2002年9月，为了解决警力不足的问题，决定将全市185个派出所整合为103个，其中特区内整合力度更大，由原来的70个撤并为20个。当时的调整原则是，一个街道办事处辖区内设立一个派出所。调整之后，基层警力比原来增加了27%。
经过一段时间的实践观察调研，深圳警方发现了新问题：一个街道办事处配一个派出所的原则存在局部缺陷，部分地区一个派出所管辖的范围太大，警力无法承担辖区维持治安的任务，治安状况呈反弹迹象。于是，第二年，深圳又增加了7个派出所。
对于此番周折，当时深圳警方有关负责人介绍，不管是撤并还是新增，目的都是为了使一线警力更加充实，警力部署更为合理，社会治安状况得到好转，而且还强调，“今后依然会考虑根据警力状况重新调配警力分布和派出所的布局，使深圳各区域警力覆盖更为合理”。
■解析
基层警务改革旨在警力下沉
对于基层派出所的调整，一位警务专家分析，从经济学角度，调整组织结构很多时候是为了优化资源配置。社会治安工作虽然以追求社会效益最大化为第一原则，同样应该重视成本控制，追求最小的有形资源投入，得到最大化的治安效益产出。
当前，刑事犯罪活动日趋团伙化、流窜化、智能化，原有单兵作战、静态为主的公安管理组织结构已经不适应新形势下的动态社会治安形式的需求，建立一个纵横协调、统一指挥、警令畅通、快速反应的组织结构势在必行。
广州市某公安分局指挥中心主任告诉记者，一个地区警察数量多少为宜，多大范围应设置一个派出所，世界上没有统一的标准。通行的原则是按照人口密度、管理面积治安状况、城区功能和发展现状来配置警力。
记者观察到，近年来，一些地区把派出所这一层级撤掉，由公安分局直接指挥，还有的力推“一警多能”，这是扁平化管理的典型体现。
近年来，扁平化管理常常被引申到警务实践中。与之相应对的是“层级结构”。当管理层次减少而管理幅度增加，金字塔状的组织形式就被压缩成扁平状的组织形式。其趋势表现在，渠道层级减少，渠道缩短，渠道宽度大大增加。
“派出所无论是合并，还是拆分，抑或是直接拆掉某一层级，基层警务体制改革最根本的出发点都在于让警力下沉。”清华大学法律系行政法教授余凌云认为，基层警务机构改革通常涉及到行政级别的变更，不容回避的是要协调好人员安置和警力重新布局。余凌云认为，无论怎么改，都要满足警察权力有效行使的要求，又能给基层警员以足够的激励。
■他山之石
●2005年初，黑龙江大庆派出所撤销所有派出所，实现公安系统二级管理格局，即市公安局—公安分局。2010年11月，大庆将消防与交警并入公安分局，旨在实现综合执法、实现一警多能。
●2010年11月，河南省郑州市将124个公安分局、派出所整合为29个派出所，指挥层级由过去的“市公安局－公安分局－派出所”减少为“市公安局—派出所”，新组建的派出所内设“四队一室”。
●今年2月，重庆撤销193个派出所，将1000多名民警充实到交巡警平台、提高街面见警率。将过去一乡一所、一街道一所或多所的模式，改为一个或多个街道、镇（乡）设置一个派出所。
●今年7月，湖北黄石市将28个派出所撤销，重新设置7个有社区警务、治安巡防、刑事侦查、综合警务四个警种的新公安分局。
南方日报记者 洪奕宜 实习生 谭邦会
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