　　江河流域灾害频频管理无序难逃干系

　　今年以来，我国长江中下游发生旱涝急转灾害，造成多方面严重影响。事实上，类似的江河流域灾害近年来已屡见不鲜。

　　太原师范学院院长、汾河流域科学发展研究中心主任、博士生导师王尚义等专家接受《经济参考报》记者采访时认为，包括长江大旱在内的江河水问题的出现，直接“祸首”是异常天气，但与整个江河流域水资源开发利用不合理、管理无序等因素息息相关。专家建议，在解决江河水问题过程中，应树立全流域观念，加强流域综合研究，并在顶层政策设计上，加强流域生态安全评价工作，加快制定出台“流域法”，建立一体化的流域管理机制。

　　流域灾害都是异常天气惹的祸？

　　近年来，我国长江、淮河等大江大河流域内洪水、干旱等自然灾害频发，特别是今年上半年，长江中下游发生旱涝急转灾害，给一些地区经济社会发展和人民生命财产安全带来严重影响。研究流域问题近30年、创建并发展了历史流域学理论的太原师范学院汾河流域科学发展研究中心的王尚义、郭文炯、牛俊杰等教授认为，流域作为人、地、水相互作用的复合系统，具有整体性、历史性、因果性等特点。某一江河旱涝等水问题的出现，往往以异常天气为诱因，但都反映出整个流域的深层次问题。

　　以此次长江中下游大旱为例，表面看气候变化是主因，但“人类活动”这个驱动因子与叠加效应也不容忽视，主要表现为上游地区“跑马圈水”。研究人员表示，长江上游干流段已建成葛洲坝和三峡工程，在西部水电大开发背景下，金沙江、乌江、嘉陵江、岷江等干流也分别规划建设了总数超过50座的梯级水电站。除此之外，江西、湖北、湖南等省境内的许多主要河流及其支流均建有水电站，对上游来水进行人为控制。

　　郭文炯等专家说，由各类企业集团瓜分开发范围、由省到乡各级政府分别管理和控制税收的利益分配格局，几乎覆盖了长江全部流域范围和河流支系。为满足企业利益最大化，都以发电功能为首要选择，从而导致水资源分配失衡。正当中下游地区干旱季节大量用水时，这些电站却大量拦蓄水发电。电站管理权归属、利益不同，调度困难，制约了抗旱工作。一些地方小水电站快速发展，也成为抗旱“拦路虎”。与此同时，河流修建大坝在相当程度上改变了自然水文情势的时空变化，对河流生态系统与水环境造成的各种影响，目前也亟待充分重视和研究。

　　专家们表示，在我国华北、黄淮等地区频发的旱灾过程中，也普遍存在忽视河流水资源综合利用导致水资源短缺的问题。此外，由于缺乏全流域治理观念，长江等大江大河流域范围内还出现中小河流治理滞后导致的洪灾威胁问题、工业布局不合理导致的流域性水污染问题以及流域生态问题，特别是上游水土流失问题仍然突出。

　　江河流域治理面临四大问题

　　专家表示，从理论到现实层面看，我国江河流域治理工作目前还面临四大问题。

　　首先是流域开发治理缺乏统一规划，流域健康评价体系和生态补偿机制尚未建立。王尚义说，流域内地表水和地下水之间相互转化，上下游、干支流之间的开发利用相互影响，防洪、灌溉、供水、发电、生态等功能之间相互联系。但当前我国大江大河水土资源的开发与治理，仍然是单纯以一个行政区域、一条支流、单项工程为主，这一开发治理模式的弊端日益凸显。

　　牛俊杰说，与此同时，流域生态安全评价工作尚未纳入流域管理实际，导致无法对流域生态安全进行预警并由此采取超前应对措施；流域区域之间和上下游之间的生态补偿机制尚未建立，导致各方矛盾频发。

　　其次是流域立法工作滞后于流域开发治理实践。郭文炯说，新中国成立以来，我国先后制定出台了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》等多部关于水的大法。但这些涉水法律法规主要是针对全国水资源状况做出的一般性规定，具有很强的行业特点，不能有效统筹协调不同地区和行业开发利用河流水资源的关系，不能有效解决流域开发中的一些特殊问题，导致出现某些部门主张自身利益而影响河流合理开发的现象。

　　第三是江河流域全方位、一体化的管理机制尚未形成。王尚义说，我国目前针对黄河、海河等流域水问题设立了黄委会、海委会等流域管理机构，但这些管理机构过于侧重水资源分配、防汛等水务管理，忽视了水土保持、经济开发等其他重要方面，无法对流域进行全方位、一体化的监管。

　　最后是流域研究工作滞后。王尚义等研究人员通过检索各方资料发现，尽管多年来学界关于流域学的研究有颇多创新之处，但大多研究只是将流域作为普通的空间地域范围来研究，较少考虑其系统性、封闭与开放性等综合特征，而且大多研究成果各自为政，没有真正统领到“流域”这一区域内。只有通过深入研究流域形成过程中的每一个环节及其形成机理和演化规律，才有可能采取有效措施协调、控制其发展过程，为流域健康发展提供可操作的决策思路。

　　树立全流域观加强顶层设计

　　王尚义教授由此建议说，从国家层面看，应借鉴其他国家的一些先进经验，树立全流域观念，突出顶层政策设计，全方位解决我国江河水问题。

　　要加快制定和出台“流域法”，强化依法治水。专家称，应从流域系统的整体性出发，进行流域立法。除了全国性的《流域法》，还应针对重要河流的单一流域开展具体立法工作。如尽快制定长江流域专门法律来科学利用长江水资源，协调处理流域上下游、左右岸以及防洪、水电、航运、灌溉、取水、生态等方面的矛盾。

　　建立流域一体化的管理机制，强化流域合作治水、协调治水。王尚义说，应调整流域分块、分条管理的现状，建立一个统一的流域水资源利用与生态环境管理和协调机构。具体机构设置可成立流域水资源利用与生态环境保护委员会，在其综合协调下，建立部门、区域联动的管理、建设及执法机制，切实形成统一领导、部门联动、公众广泛参与、共同解决流域水问题的工作格局。

　　郭文炯说，纵观世界主要国家和地区水资源管理立法与实践，大都将流域综合管理作为其核心内容之一，其中田纳西河流域的治理模式和经验值得我们借鉴。20世纪初，田纳西河流域由于长期缺乏治理，森林破坏、水土流失严重，经常暴雨成灾，洪水为患，是美国最贫穷落后的地区之一。为此，美国于1933年成立了田纳西河流域管理局，赋予其防洪、航运、发电、供水、水环境保护、生态保护和休闲娱乐综合性管理职能。经过多年实践，田纳西河流域的开发管理取得了明显成效，流域面貌得以根本改变。

　　要加强流域健康评价工作，建立流域水生态预警系统，同时建立完善流域生态补偿制度。牛俊杰教授说，为从根源上解决流域水问题，应将流域生态安全评价工作纳入流域管理实际，开展国内主要流域的生态安全评价，及时诊断流域健康问题，尽早建立预警系统。

　　专家认为，随着近年来地方经济迅速发展和生态保护意识提高，区域之间和流域上、下游之间在资源、生态、环境方面的冲突不断增加，各方面开始关注生态补偿问题。但目前还没有国家层面的制度来保障流域补偿政策的施行，应当从理论和实践两个层面上予以研究解决。

　　要加强流域水问题的综合研究，为科学治水提供依据。王尚义说，亟须从流域整体观和历史观角度，加强对流域的综合研究，发展流域科学。目前，需重点开展流域自然环境变迁、人文环境变迁、历史流域工程、历史流域管理四个侧面的基础研究工作，以及流域水资源合理利用与保护、流域水患及防洪标准、历史流域生态安全评价、流域产业布局与开发模式、流域主体功能区划和科学的区域管理政策等应用方向的研究。