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即将于今年7月1日实施的社会保险法规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。这指明了我国城镇职工基本养老保险制度改革发展的目标和方向。“十二五”规划纲要提出，“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”。这明确了实现基本养老保险基金全国统筹的阶段性目标任务。实现基础养老金全国统筹，将为最终实现基本养老保险基金全国统筹奠定重要基础。
我国城镇职工基本养老保险制度实行的是统账结合模式，退休职工的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金采取现收现付的财务模式，个人账户养老金采取完全积累模式，基础养老金和个人账户养老金统称为基本养老金。社会保险法所指的“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，既包括基础养老金的全国统筹，也包括个人账户养老金的全国统筹。其中，基础养老金全国统筹是基本养老保险基金全国统筹的前提和基础，具有率先推进的必要性。首先，基础养老金全国统筹是基本养老保险制度的内在属性和必然要求。基本养老保险是建立在劳资缴费基础之上、以互助共济为基本特征的制度安排，其互助共济的特征主要体现在采用现收现付模式的基础养老金这一部分。也就是说，基本养老保险制度内在地要求不同地区之间的基础养老基金可以互助调剂使用，并消除不同地区因老龄化程度不同而导致的费率差别。其次，基础养老金全国统筹是形成公平市场环境、推动区域间产业结构调整与优化升级的重要支撑条件。如果不同地区企业的养老保险缴费负担不同，就会破坏市场环境的公平，降低资源配置效率，阻碍产业在地区间的转移，不利于宏观经济的持续健康发展。第三，基础养老金全国统筹是提高劳动者报酬、扭转劳资收入分配失衡格局的重要举措。养老金是劳动者整体薪酬的重要组成部分，但在统筹层次低、制度分割的背景下，有的地方政府为了吸引或留住资本，有可能降低养老保险缴费率，纵容企业逃避养老保险缴费责任。这会影响劳动者退休后的养老金水平，恶化劳资关系，扩大收入分配差距。第四，基础养老金全国统筹是维护劳动者养老保障权益、避免其在劳动者流动过程中受到损害的有效途径。
推进城镇职工基础养老金全国统筹，当前应着重做好以下几方面工作：
尽快明确基础养老金全国统筹的具体内涵。参照基础养老金省级统筹的基本要求，全国统筹的内涵至少应当包括统一的制度模式、统一的缴费比例、统一的管理经办机构和统一的养老金计发办法四个基本要素。
认真总结各地实现省级统筹的宝贵经验。各省区在基础养老金从地市级统筹上升到省级统筹的过程中做了大量卓有成效的工作，积累了提升统筹层次的宝贵经验。应认真总结各地在这方面的经验，以之推动全国统筹的进程。
科学制定各地结余基金的处理方案。在基础养老金省级统筹的条件下，由于不同省区之间的人口结构有差异，部分人口年龄结构较年轻的省区积累了规模较大的基础养老金滚存结余基金。对这些省区结余基金的处理方式，将在很大程度上影响全国统筹的推进。应按照兼顾公平与效率、兼顾中央政府和地方政府利益的原则，科学制定地方结余基金的处理方案。
合理构建全国统筹条件下中央与地方的权责分配体系。一方面，需要明确中央政府和地方政府在基本养老保险制度中的事权关系，即根据不同层级政府的权力与职能，合理分配基金征缴权、基金监管权、基金投资权、账户管理权等各项权力；另一方面，需要明确中央政府和地方政府在基本养老保险制度中的财政责任，即明确中央财政和地方财政对当期支付缺口的分担责任。
逐步完善配套措施。主要是：完善基本养老保险基金预算制度，为基础养老金全国统筹奠定财务基础；统一全国养老保险信息系统，实现不同省区之间信息的共享与互通，为基础养老金全国统筹奠定技术基础；建立垂直管理的经办机构，为基础养老金全国统筹奠定组织基础。
（作者单位：中国人民大学中国社会保障研究中心）
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