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发布时间:2011年05月19日 16:55 | 进入复兴论坛 | 来源：财政部网站
1978年，邓小平同志在全国科技大会上旗帜鲜明地提出了“科学技术是生产力”的著名论断，从战略高度确立了我国发展科学技术的指导思想。三十年来，我国不断加大公共财政对科技事业的支持力度，对推动科技事业发展和繁荣发挥了重要作用。
科技事业迅速发展
（一）科学的春天
以1978年全国科技大会为标志，“科学技术是生产力”、“知识分子是工人阶级的一部分”、“四个现代化关键是科学技术的现代化”等一系列重要思想的产生，为我国科技工作奠定了思想理论基础。十一届三中全会的召开，确立了“经济建设必须依靠科学技术，科技工作必须面向经济建设”的科技工作基本方针，迎来了科学的春天。
为落实党和国家发展科学技术的指导思想和基本方针，科技工作实现了面向国民经济主战场、发展高技术及其产业、加强基础研究三个层次的部署，相继推出了科技攻关计划、863计划、攀登计划、星火计划、火炬计划等一系列国家科技研究发展计划，建设了一批基础研究、高技术发展和高技术产业化的研究开发基地；涌现出一批如汉字激光照排系统、杂交水稻等优秀科研成果；解决了一大批关键技术问题，在通信、生物、自动化、新材料等领域取得了突破性的进展，科技成果转化成绩斐然。
这一时期，科技体制和经济体制也进行了相应的改革，进一步解放了生产力。1985年，中共中央作出了《关于科技体制改革的决定》，标志着党和国家着手解决制约科技发展的深层次问题：改革科技拨款制度、充分调动广大科技工作者为国民经济主战场服务、推动科技成果转化、明确技术是有价商品和倡导技术市场等等，从体制、机制上创造科技体制改革和科技发展的政策环境，科学技术开始向社会主义市场经济和符合科技自身发展规律的新体制和新机制转变。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，科技体制改革的目标，是建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律，科技与经济密切结合的新型体制，并提出了促进科技经济一体化的要求。
（二）科教兴国
以1993年《中华人民共和国科学技术进步法》的颁布实施和1995年全国科技大会为标志，我国科技事业进入了实施“科教兴国”伟大战略的新的发展时期。1995年，党中央、国务院颁布了《关于加速科技进步的决定》，成立了国务院科教领导小组，指导和推动全国的科技教育工作。
党的十五大的召开，进一步确立了“科教兴国”和“可持续发展”的国家战略，提出了发展国民经济要实现两个根本转变。在总结1985年以来科技体制改革经验的基础上，国务院于1996年作出了关于深化科技体制改革的决定，对相关部门所属科研机构实施了分类改革：技术开发类科研机构通过转为科技型企业或进入企业等方式实现企业化转制，在体制和机制上打破过去计划经济背景下形成的隶属部门管理、游离于企业之外的局面，确立了技术开发研究的市场导向；社会公益类科研机构分类改革全面实施，对主要从事基础性、公益性研究的科研机构，在调整结构、转变机制和优化队伍的基础上，国家财政给予重点投入和稳定支持。经过改革，非营利科研机构学科和人员结构得到优化，“开放、流动、竞争、协作”的运行新机制基本建立，科技创新能力显著增强，科技产出明显增加。这一时期涌现的最具有代表性的科技成果包括载人航天、龙芯高端通用CPU、“曙光”巨型计算机、青藏铁路等。
（三）建设创新型国家
以2005年底国务院颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《规划纲要》）和2006年全国科技大会的召开为标志，我国科技事业步入了建设创新型国家的历史时期。
《规划纲要》对今后一段时期我国科技事业的发展做出了规划和部署：指明了从2006年到2020年我国科技工作“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的指导方针；提出了到2020年我国科技事业的发展目标；对我国科学技术发展的总体部署，包括深化体制改革，完善政策措施，增加科技投入，加强人才队伍建设等。这一时期，增强自主创新能力作为国家战略，贯穿到了现代化建设的各个方面。
科技经费管理改革逐步深化
科技经费的支撑是国家科研活动正常开展的重要经济基础。十一届三中全会以来，我国经济保持持续、高速增长，为科技事业的快速发展和财政投入的大幅增加提供了有利的条件。从投入政策上看，财政科技投入有了法制的保障，财政科技投入稳定增长的机制初步形成。《中华人民共和国科技进步法》明确规定“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于同期财政经常性收入的增长幅度”；《规划纲要》则要求“各级政府把科技投入作为预算保障的重点，年初预算编制和预算执行中的超收分配，都要体现法定增长的要求”。从投入总量上看，我国财政用于科技的支出由1978年的52.89亿元增加到2006年的1688.5亿元，增长31.92倍，年均增长13.17%。在财政科技投入的带动及相关配套政策的鼓励下，全社会研究与发展经费从1990年的125.43亿元增加到2006年的3003.1亿元，增长23.94倍，年均递增21.95%。
改革开放三十年来，伴随着市场经济体制改革、财政体制和科技体制改革，科技经费管理也是逐步发展和不断完善的。1978年以来，经过以下几个标志性阶段，科技经费管理改革逐步深化。
（一）单位预算包干管理（1978——1985年）
1978年，国家改变了长期以来“统收统支”的科技经费管理模式，对多数科研单位逐步推行了以“划分收支，分级包干”为特点的单位预算包干管理办法。单位预算包干管理主要有全额预算包干和定额预算包干两种形式：全额预算包干，即对于全额预算管理的科学事业单位，由过去国家核定预算、年终结余收回财政的办法，改为财政部门核定年度经费预算数额，全部包干给科研单位，超支不补，结余留用；定额预算包干，即财政部门在核定科学事业单位收入和支出的基础上，确定补助数额，包干给单位使用，超支不补，结余留用。单位预算包干管理优于“统收统支”经费管理方式：一是明确了单位管理支出的责任，扭转了长期以来单位有钱就花、没钱就要的情况；二是加强了预算开支定额管理，减少了主观性和随意性；三是科研单位开展了经济核算，调动了职工当家理财的积极性。但这种管理方式也存在一些弊端，如体现科研活动的客观规律和特点不够，将科研单位作为一般事业单位进行管理，科研人员吃单位的“大锅饭”，科研单位吃国家的“大锅饭”，缺乏面向生产和市场的动力与活力。
（二）科技经费归口管理（1986——2000年）
针对上述问题，按照1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，为配合国家科技体制改革的总体部署，1986年国务院发布了《关于科学技术拨款管理的暂行规定》，对科技拨款制度进行了重大改革。这次改革的基本原则：一是按照不同类型科技活动的特点，实行分类管理的办法；二是广开经费来源，实现科技经费来源的多渠道化；三是经费与任务挂钩，实行部分有偿使用；四是打破条块分割，提倡竞争，择优支持；五是实行科研事业费归口管理，使科技管理部门承担管好、用好科研经费的责任。
按照上述原则，科技拨款制度改革的主要内容：一是各部门科研事业费归口科技行政管理部门统一管理。除基本建设经费、科技三项费用、企业与高校所属科研机构的科学研究经费之外，原来在各部门事业费中开支的科学研究费和文教类科学研究费划归各级科委统一管理。归并和调整原有的预算科目，增设“科学事业费”大类，将原来分散在农业、公交、商贸、文教等事业费类中的各部门“科学研究费”科目全部取消。同时，对各类科研单位预算资金实行“分级管理”，即科研单位向主管部门负责、主管部门向科委负责、科委向财政部门负责。二是对科研单位实行分类管理。对于主要从事技术开发和近期可望取得实用价值的应用研究单位，实行差额预算管理、核定收支、定额补助的管理办法；对于主要从事基础研究和近期尚不能取得实用价值的应用研究单位，实行全额预算管理、经费包干、结余留用、超支不补的管理办法；对于主要社会公益事业、技术基础工作的社会公益事业及社会服务性质的科研单位，实行全额预算、经费包干、结余留用、超支不补的管理方式；对于同时从事上述基础研究、技术开发两种类型工作，其中每种类型工作均占相当比重，但又均不占明显优势的单位，管理上一般按照各级科委审定的分类比重，参照技术开发类和基础研究类的科研单位办法进行管理。三是对重大科技项目逐步实行招投标合同制。将科技经费与科研任务直接挂钩，并部分实行有偿使用，将竞争机制引入科技工作，以改进管理和提高资金使用效益。
在科技体制改革和科技拨款制度改革的过程中，针对科学事业单位出现和遇到的新情况、新问题，财政部和国家科委先后颁发了一系列具体的财务管理制度，如《科学事业单位会计制度》、《科学事业单位财务制度》、《关于加强科学事业单位收入财务管理办法》等，对于加强科学事业单位的财务管理，规范会计核算，推动科研单位改革，起到了积极作用。
（三）部门预算管理（2000年至今）
为与财政管理体制改革和科技事业发展的客观规律相适应，以2000年中央部门预算改革为契机，我国对1986年以来由国家科委统一归口管理各部门科学事业费的科技经费管理体制进行了改革。科技部对863计划、973计划等国家科技计划项目经费进行统一归口管理，而国务院各部门和各直属机构的人员和机构运转经费以及除科技计划项目经费以外的科学事业费则直接纳入各部门的部门预算，不再由科技部归口管理和分配。2002年初，国务院办公厅转发《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，国家对科研活动的支持由经常性的经费支持转变为以课题项目招标为主的方式，而“课题制”的核心就是按照“自由申请、公平竞争、专家评审、择优支持”的原则遴选项目。从20世纪80年代开始，我国引入国家科技专项资金的形式支持重点科技创新工作，逐步形成国家科技计划（基金、工程）体系。从“十五”开始，科技部归口管理的各项科技计划全面推行“课题制”管理，国家各类科技计划先后制定了更具操作性的经费管理办法。
为贯彻落实2006年全国科技大会精神和《规划纲要》的有关要求，财政部会同科技部报经国务院办公厅转发了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》，明确了我国今后一个时期财政科技经费管理与改革的指导方针，即“加强统筹协调、优化投入结构、创新支持方式、健全评审评估、强化监督管理”。一方面按照科学发展规律和科研工作特点要求，不断调整和优化财政科技投入结构，加大对科研机构和科研人员的稳定支持力度；另一方面全面修订和制定了国家科技计划项目和经费管理办法，建立起国家科技计划管理的制度体系。科技经费管理从注重分配逐步转向注重管理和效益，变被动管理为主动管理，着力提高财政科技经费使用效益。
在加大财政科技投入、加强经费管理的同时，出台了若干配套政策，积极营造激励自主创新的环境，推动企业成为技术创新的主体。进一步扩大消费型增值税改革试点范围，规定试点范围内企业投资和购入的机器设备所含的税款在缴纳增值税时用增量予以扣除；加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度，对企业研发新产品、新技术、新工艺所发生的技术开发费，允许按150%的比例税前扣除；允许企业对用于研发的仪器设备进行加速折旧；明确企事业单位、社会团体和个人等社会力量向科技型中小企业技术创新基金捐赠税前扣除的政策；对投资于规定的中小高新技术企业的创业投资企业实行按投资额一定比例抵扣应纳税所得额的税收优惠政策；对符合条件的科技园、科技企业孵化器按规定免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税；设立科技型中小企业创业投资引导基金，采取阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障四种方式，鼓励和引导社会创业投资资本向初创期科技型中小企业投资，弥补“市场失灵”，促进企业自主创新；对企业实行自主创新激励分配制度，企业内部分配向研发人员适当倾斜，可以通过双方协商确定研发人员的工资报酬水平，并可在工资计划中安排一定数额用于对企业在职研发人员的奖励；规范和引导企业加强研发费用管理，界定研发费用的财务内涵与组成内容，明确研发准备金、集团公司集中使用研发费用等财务行为规范；政策性金融机构对国家重大科技专项、国家重大科技产业化项目的规模化融资等提供贷款，给予重点支持；利用基金、贴息、担保等方式，引导各类商业金融机构支持自主创新与产业化；建立激励自主创新的政府首购和订购制度；在政府采购评审方法中，充分考虑自主创新因素，以价格为主的招标项目评标，在满足采购需求的条件下，优先采购自主创新产品，等等。
改革开放三十年来，我国科技事业的发展取得了举世瞩目的成就，这与公共财政的支持和社会各方面的共同努力是分不开的。随着科技经费投入的不断加大以及投入结构的不断调整，我国科技事业持续发展的能力将得到进一步增强，科技支持国民经济和社会发展的能力也将得到进一步提高。十七大提出了“提高自主创新能力，建设创新型国家”的任务，将其作为国家发展战略的核心和提高综合国力的关键。为此，各级财政部门在不断加大财政科技投入力度的同时，要进一步加强财政科技经费的管理，制定和完善相应的财税政策，为科技事业健康、稳定和可持续发展提供保障。
（中国财政2008.20半月刊10月20日出版总第529期）
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