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2008年资料:创新投入机制力促教育崛起

发布时间:2011年05月19日 16:20 | 进入复兴论坛 | 来源:中国财经报

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 创新投入机制力促教育崛起

——财政部教科文司司长赵路谈改革开放30年财政支持教育事业发展

 改革开放30年,是中国教育事业崛起的重要时期。如果说财政工作中最令人欣慰的事,那就是通过公共财政体系的建立与完善,搭建起教育投入的长效保障机制,有效地促进了教育事业的改革与发展。在回顾改革开放30年财政支持教育事业发展的情况时,财政部教科文司司长赵路深有感触地说,党的十一届三中全会后,伴随着改革开放的伟大实践,在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的指导下,我国教育事业取得了跨越式发展。财政投入作为党和国家履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段,在合理配置教育资源、保障各类学校运行、促进教育改革和发展、实现教育公平等方面,发挥着十分突出的重要作用。

  公共财政搭建教育投入长效保障机制

  财政教育投入的不断增加,为教育事业的健康发展提供了有力保障。目前,我国已建立起世界上最大规模的教育体系,教育普及程度接近中等收入国家水平。

  30年来,国家财政用于教育的支出由1978年的75亿元增加到2007年的7122亿元,增长了90多倍,是各项财政支出中增长幅度最快的项目之一。

  为什么会有这么大的投入和增幅?赵路司长认为:一方面,得益于我国财政收入的大幅度增加;另一方面,得益于公共财政体系框架的建立和逐步完善。1998年之前,由于国家财力有限,公共财政框架尚未建立,国家财政对教育的投入总量有限、增幅不大。特别是农村义务教育,农民承担了义务教育约一半的费用。1998年后,随着我国公共财政框架的逐步建立,财政支出结构做出重大调整,财政投入的重点转向公共服务,教育成为公共财政的重点保障领域。

  国家通过立法,确定了教育经费的“三个增长”和“财政性教育经费占国民生产总值4%”的目标要求,使财政教育投入发生了天翻地覆的变化。特别是近几年,财政教育投入快速增加,在2008年预算安排中,预算内教育支出占财政支出的比例在财政各项支出中越居第一位,达到14.9%。财政教育投入的不断增加,为教育事业的健康发展提供了有力保障,目前,我国已建立起世界上最大规模的教育体系,教育普及程度接近中等收入国家水平。

  机制创新解决教育事业关键问题

  在农村义务教育支出责任划分和投入方式上,对原体制进行了重大改革,取得了重大突破。各级政府对农村义务教育的投入大幅增长,农村义务教育迈入了一个新的历史发展阶段。这次改革被温家宝总理称为“在我国义务教育发展史上具有里程碑式的重大意义”。

  按照中央关于教育事业发展与改革的战略部署,近几年,财政部门会同教育部门着力解决制约教育事业发展的瓶颈问题,比如农村义务教育经费保障问题、家庭经济困难学生资助问题等,得到了广大人民群众和社会各界的认可和赞同。赵路司长指出:近年来,财政投入力度不断加大,如何分配使用、怎么形成投入的长效机制,成为了新的课题。为此,财政部动了不少脑子,做了不少文章。投入方式由对资金的简单分配,转变为通过制度创新带动教育投入增长。也就是说,对教育不能仅仅是简单的增加经费,而是要通过体制机制创新,做好带有根本性、规范性、长期性和系统性的制度设计,建立投入的长效机制,带动、促进教育事业的改革与发展。而实践表明,只有好的制度设计,才能从根本上解决教育事业发展中的深层次问题,才能充分发挥财政投入的政策导向作用,拉动财政教育投入的大幅增长。

  首先,在新形势下,增加财政投入,必须按照科学发展观的要求,更新投入理念,着力制度创新,解决制约教育发展的关键问题;其次,在设计财政投入机制时,要明确中央与地方的支出责任,调动中央和地方两个积极性,促进各级政府对教育投入的增加;最后,优化财政支出结构,要向民生领域倾斜、向农村倾斜、向经济欠发达地区倾斜、向教育事业发展的薄弱环节倾斜,促进教育领域基本公共服务均等化。

  比如,农村税费改革取消各种农业税费,改变教育向农民集资的方式,农村义务教育面临的一个最突出的问题就是经费保障问题。如何保障?按照义务教育管理体制,农村义务教育的投入是地方政府的责任。但是,在新的形势下,国务院从理顺体制机制的高度出发,决定从2005年起实施农村义务教育经费保障机制改革,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。在农村义务教育支出责任划分和投入方式上,对原体制进行了重大改革,取得了重大突破。

  各级政府对农村义务教育的投入大幅增长,农村义务教育迈入了一个新的历史发展阶段。这次改革被温家宝总理称为“在我国义务教育发展史上具有里程碑式的重大意义。”

  重视管理确保财政资金安全

  目前对教育经费的监督,已经形成了人大、审计、财政、主管部门和学校的多元化的监督体系。对于发现的问题,各方面都高度重视,认真分析原因,并限期整改。

  搭建起财政教育投入的长效保障机制,不等同于经费的管理就做好了。教育经费的大幅度增加,对管好、用好财政资金提出了更高的要求。赵路司长强调:近年来,按照“科学化、精细化”管理的要求,我们下大功夫研究资金监管办法,形成了一系列监管措施,从四方面入手,努力做到增加投入与加强监管并重。

  资金管理制度化。管好用好财政资金,必须建立起严格、规范的管理制度,确保财政资金从分配到使用的各环节的安全,做到每一笔资金的使用都有法可依。近年来,我们为每一项改革或专项资金制定了资金分配、管理办法。一些大的改革措施,比如,农村义务教育经费保障机制改革,财政部共制定了14个资金管理办法,涵盖了预算管理、国库集中支付、资金使用等各个环节。

  管理方式科学化。创新管理方法,必须搭建一个好的管理平台。我国的教育,队伍大、单位多、战线长,有40万所中小学、1.5万所中等职业教育学校、2000多所大学,教师1400万人,学生2亿人。财政教育经费几乎遍布城乡所有的学校,仅中央财政对地方的教育投入就在千亿以上。单纯用传统方式是管不好这些经费的,必须创新管理办法,搭建起责任明确的管理平台。既要明确各级在经费投入与管理上的责任;又要实行科学的经费分配与管理办法。比如,我们对地方的教育专款,80%以上是按照体制、机制的设计和因素法进行分配的,地方事先都清楚大致上每年能从财政部分配到多少钱,最大限度地减少了经费分配中的“自由裁量权”和“跑部进钱”现象。

  管理手段信息化。要实现科学化、精细化的管理,就要引入现代化的管理手段,建立财政教育资金管理信息系统,对预算编制、预算执行、决策支持和行政管理进行追踪问效,实现目标管理、项目管理、资产管理、数据库管理的综合管理。

  责任监督多元化。对资金的监督管理要形成多元化的管理体系。目前,对教育经费的监督,已经形成了人大、审计、财政、主管部门和学校的多元化的监督体系,对于发现的问题,各方面都高度重视,认真分析原因,并限期整改。

  展望未来 任重而道远

  大力支持义务教育的均衡发展,大力支持加快普及高中阶段教育,大力支持高等教育质量的提高。同时,还要进一步落实和完善家庭经济困难学生的资助政策,促进教育公平,确保每一个学生不因家庭经济困难而上不起学。

  改革开放30年来,我国教育事业取得了令世界瞩目的成就与公共财政的支持是分不开的。一方面,通过公共财政资金的投入,促进了整个教育事业的大发展;另一方面,通过重点领域的投入政策和管理体制的改革与完善,优先解决了关系民生的一些重大问题,得到了社会各界的赞扬和广大人民群众的认同。

  面对取得的成绩,赵路司长感到仍有很多工作要做。他说,今后要紧紧围绕十七大提出的“优先发展教育,建设人力资源强国”任务,按照科学发展观的要求,继续优化财政支出结构,依法加大财政教育投入;坚持制度先行,着力提高资金使用效率,并突出抓好以下几个方面的工作:

  大力支持义务教育的均衡发展。义务教育是最大的、最重要的公共产品,义务教育的均衡发展是实现教育公平的最重要的内容,也是公共财政保障的重点领域。当前的主要任务是,继续推进和完善农村义务教育经费保障机制改革,不断巩固改革成果,使1.5亿名农村中小学生都能够免费接受义务教育。同时,还要积极稳妥地逐步推进城市义务教育经费保障机制改革。落实《义务教育法》关于免除学杂费的规定,切实保障好进城务工农民子女平等地接受义务教育的权利,逐步推进城市义务教育的综合改革。

  大力支持加快普及高中阶段教育。普及高中阶段教育,首先要大力调整高中阶段的教育结构,支持中等职业教育的加速发展,使其与普通高中教育实现合理的配置比例。逐步加大对高中阶段学校的投入力度,解决目前高中阶段学校校舍、仪器设备、图书资料短缺等突出问题。在职业发展方面,坚持以就业为导向,与市场、企业需求相结合,注重技能型人才的培养,促进职业教育办学观念、办学模式、教育方式的转变。

  大力支持高等教育质量的提高。对不同类型的高等学校应当针对特点实行不同的投入政策和投入方式,促进高校走内涵式发展的道路,着力提高办学水平。按照高等学校人才培养、科学研究和社会服务的三大社会功能,逐步建立起由教学经费、科研经费和社会服务激励经费构成的拨款体系。建立高等学校控制风险长效机制,引导高校科学、合理定位和勤俭办学。加大“985”、“211”等重大专项的投入力度,突出为核心产业服务的专业与学科建设。

  同时,还要进一步落实和完善家庭经济困难学生的资助政策,促进教育公平,确保每一个学生不因家庭经济困难而上不起学。

  链接:

  教育财政总体投入情况

  在教育经费来源上,经过30年的改革与发展,建立起以国家财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制,通过改革创新不断加大教育经费投入,有力地支持了教育事业的健康快速发展。

  教育经费和教育财政经费的不断增加,为我国教育事业的健康发展提供了有力保障。教育部最近统计数据,到2007年底,我国“两基”人口覆盖率达到99%,农村免费义务教育全面实现,义务教育迈入了全面普及的历史新阶段,义务教育均衡发展取得初步成果;普通高中教育和中等职业教育协调发展,2007年高中阶段教育毛入学率达到66%;2007年,高等教育招生规模达到565万人,普通高等教育在学总规模超过2700万人,毛入学率达到23%,高等教育规模超过俄罗斯、印度、美国,成为世界第一。

  背景:

  十一届三中全会以来教育财政体制的变迁

  改革开放30年来,我国教育财政体制发生了数次大的改革与制度变迁,初步建立了教育财政的法律法规体系

  ,分税制财政体制改革为教育财政投入提供了物质保障。

  1.初步建立了教育财政的法律法规体系

  1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》明确要求“初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”,“改革政府包揽办学的格局,逐步建立起以政府办学为主体,社会各界共同办学的体制”,并首次提出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到百分之四,达到发展中国家80年代的平均水平”,和“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”的“三个增长”原则。1995年颁布的《教育法》再次明确了:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”

  2.分税制财政体制改革为教育财政投入提供了物质保障

  1994年的分税制财政体制改革理顺了中央与地方的分配关系,调动了中央、地方两个积极性;强化了中央的调控能力,为我国建立公共财政制度和增加教育财政投入提供了物质基础和体制保障。教育财政投入总规模大幅度增加。财政预算内教育经费从1993年的644亿元增长到2006年的5796亿元,财政性教育经费从1993年的868亿元增长到2006年的6348亿元,财政性教育经费占GDP的比重从1993年的2.51%上升到2006年的3.01%。同时,中央财政加大专项转移支付,重点解决各类教育事业发展中的突出问题。

  纵深:

  近年来,财政支持教育事业的重大改革

  这次改革,将农村义务教育全面纳入了公共财政保障范围,受到社会各界和广泛赞誉。党的十七大誉为“农村免费义务教育全面实现”。

  1.农村义务教育经费保障机制改革

  长期以来,农村义务教育经费相当一部分依赖农民和向学生收费。2000年开始的农村税费改革,取消了农村教育费附加和教育集资,农村义务教育经费投入出现缺口。

  在这样的背景下,2001年,国务院确定对农村义务教育实行“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的管理体制(简称“以县为主”)。2003年,国务院进一步明确,保障农村义务教育投入是各级政府的责任,中央、省和地市要加大转移支付力度,县级政府要将农村义务教育经费全额纳入财政预算。农村义务教育以乡村两级管理和传统的投入体制被打破,在一定程度上缓解了农村义务教育经费投入不足的问题。但是,农村义务教育经费保障机制方面,仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题。

  2005年,国务院从理顺体制机制的高度出发,决定实施农村义务教育经费保障机制改革。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。

  改革的具体内容:一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担,西部地区为8:2,中部地区为6:4;东部地区除直辖市外,按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金,中西部地区由中央全额承担,东部地区由地方自行承担;二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平,所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担;三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制,中西部地区由中央和地方按照5:5比例共同承担,东部地区所需资金主要由地方自行承担,中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况,给予适当奖励;四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

  考虑到中央与地方各级财政承受能力,农村义务教育经费保障机制改革,从2006年-2010年,分年度、分地区逐步实施。2007年,针对保障机制改革实施中出现的新情况、新问题,经国务院同意,财政部、教育部又发出通知,从2007年起3年内,再次新增经费470亿元左右,用于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策。主要包括:一是明确中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准;二是从2007年秋季学期开始,全国农村义务教育阶段学生全部享受免费教科书政策;三是提前一年落实生均公用经费基准定额;四是提高中西部地区中小学校舍维修改造测算单价标准。通过调整完善方案,2006年-2010年,农村义务教育经费保障机制改革将累积投入新增2652亿元,其中,中央财政1604亿元,地方财政1048亿元。

  2.建立健全家庭经济困难学生资助政策体系

  近年来,在党中央、国务院的高度重视下,为保证家庭经济困难学生顺利完成学业,国家财政采取了一系列措施,不断加大对家庭经济困难学生的资助力度,包括:对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实施“两免一补”政策,设立中等职业学校国家助学金,完善高等教育阶段国家助学贷款政策等等。但是,与新形势的要求相比,我国普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系还不够完善,一定程度上制约着教育事业的持续健康发展。

  根据党的十六大和十六届三中、六中全会关于完善家庭经济困难学生资助政策体系的要求,2007年,印发了《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》,决定从2007年秋季开始,建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系,通过加大财政投入,落实各项助学政策,扩大受助学生比例,提高资助水平,从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题。

  资助政策体系实行“政策导向明确、经费共同负担、各方责任清晰、管理操作规范”的基本原则。一是在经费投入上,要按照建立公共财政体制的要求,大幅度增加财政投入,建立以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系;二是在财政投入的分担上,为调动中央和地方两个积极性,国家励志奖学金和国家助学金所需资金由中央与地方按比例分担。为此,中央和地方财政2007年安排秋季学期助学经费约154亿元,其中,中央财政98亿元,全国高校约400万名学生和中等职业学校约1600万名学生获得资助。