行政强制法提交四审 行政强制将严禁搞“夜袭”

　　立法过程

　　1988年，国务院启动《行政强制执行条例》的起草

　　1996年，行政立法组启动《行政强制法》的立法研究和试拟稿的起草

　　1999年，全国人大法工委启动《行政强制法》的起草

　　2005年，十届全国人大常委会第19次会议一审

　　2007年，十届全国人大常委会第30次会议二审

　　2009年，十一届全国人大常委会第10次会议三审

　　2011年4月20日，全国人大常委会开始四审

　　昨天，行政强制法草案提交全国人大常委会进行第四次审议。草案对行政强制程序作了进一步完善。为了加强对行政强制措施设定权的规范，草案同时增加规定：“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”对于违法建筑、设施等需要强制拆除的，四审稿将三审稿规定的“行政机关依法申请人民法院强制执行”改为行政机关依法强制拆除。从早在1988年国务院启动《行政强制执行条例》的起草工作算起，这部《行政强制法》的起草至今已经历时近23年了。

　　四审稿

　　变动

　　代履行不得使用暴力

　　行政强制法草案四审稿，进一步明确了代履行的范围，加强对代履行的规范。草案增加规定：行政机关和受委托第三人不得以暴力、胁迫以及其他非法方式实施代履行。

　　全国人大法律委相关负责人表示，代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。

　　此前行政强制法草案在“行政机关强制执行程序”中规定，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。”

　　有的常委会委员提出，应当进一步明确代履行的范围，加强对代履行的规范。

　　经研究，草案四审稿还对相关条款进行了修改，规定“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”

　　强制拆违法院“退位”

　　三审稿规定对违法建筑、设施等需要强制拆除的，应当遵守下列规定：（一）由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；经当事人同意，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行；当事人逾期拒不拆除的，除法律另有规定外，由行政机关依法申请人民法院强制执行。

　　四审稿草案，取消了强制拆除违章建筑过程中行政机关的代履行，也不再考虑“除法律另有规定”，而直接规定为：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人逾期不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

　　针对这一调整，北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安表示，四审稿的修改将强制拆违归由行政机关依法执行而非法院执行，可能考虑到法院是很多老百姓的在面对社会不公时的最后一道防线，将法院推到第一线上，如果不慎做出错误的审判结果，那么老百姓将会对此失去信任，甚至连申诉的机会都没有了。因此，四审稿的修改是结合实际的。

　　同时，行政机关委托第三方代履行时，可能会造成诸如“天价拖车案”等负面的效应，容易激化矛盾可能因此取消了在拆除违建方面的代履行。

　　姜明安建议，法条的设定应该考虑给行政相对人一个提出异议和寻求救济的机会。他建议加上一项：当事人对限期拆除公告有异议的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。复议、诉讼期间，除公共利益紧急需要外，暂停公告的实施。公告期滿后，当事人既不自行拆除，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，行政机关可以依法强制拆除。

　　行政强制分行政强制措施和行政强制执行

　　行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为。

　　行政强制措施设下述五类：

　　（一）限制公民人身自由；

　　（二）查封场所、设施或者财物；

　　（三）扣押财物；

　　（四）冻结存款、汇款；

　　（五）其他行政强制措施。

　　行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

　　行政强制执行设下述五类:（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；

　　（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；

　　（四）排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；（五）其他行政强制执行方式。

　　四审稿

　　延续

　　拟定措施须事前论证

　　行政强制制度影响行政管理效率，更与公民权利保护密切相关。为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，三审稿根据常委委员建议，增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。

　　草案四审稿延续了三审稿关于事前论证的程序，草案规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。草案规定，行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已经设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。

　　草案同时规定：“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。”

　　四审稿

　　重申

　　行政强制禁搞“夜袭”

　　四审稿草案重申了行政机关实施行政强制时的五大“雷区”，其中，“夜袭”“断水断电”等强制方式将被禁止。

　　行政强制法规定，没有法律、法规依据的；改变行政强制对象、条件、方式的；违反法定程序实施行政强制的；违反本法规定，在夜间或者法定节假日实施行政强制执行；违反本规定，对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政规定的，将由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

　　聚焦行政强制措施设定权限

　　草案变迁：

　　一审稿规定：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者对涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施，以及一些其他行政强制措施。

　　不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。

　　二审稿经过讨论修改表述为：行政强制措施由法律设定，尚未设定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物以及其他一些行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设立查封场所、设施或者财务和扣押财物两类行政措施。

　　三审稿延续了二审稿的规定。

　　四审稿规定：将“或者”改为“且”，回归到一审稿初始时的意义。

　　专家解读

　　姜明安认为，纵观四次审议，四审稿最终从“或者”改回“且”，这是非常必要的，也是说明行政强制措施设定权是这部法案的关注焦点，虽然是字眼上的修改，但是也正是经过慎重考虑和博弈的。因为“或者”意味着两个条件具备一个即可，而只具备其中一个条件，即授权行政法规和地方性法规设定行政强制措施涉及违宪。这是对行政强制措施设定权的进一步严格。

　　姜明安表示，首先，如某一事项虽属“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”，但已制定了法律，没有规定行政强制措施，再允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施，就等于允许行政法规与法律不一致。

　　其次，如某一事项虽未制定法律，但不属“国务院行政管理职权事项”、“地方性事务”，若允许行政法规、地方性法规规定行政强制措施，就等于允许国务院和地方人大、地方人大常委会超越权限行事。因此，四审稿的修改是非常必要的。

　　行政强制措施权行使主体

　　草案变迁：

　　一审稿规定，行政强制措施由法律、法规规定的有行政强制措施权的行政机关或者由法律、法规授权的组织在法定职权范围内实施。

　　二审稿规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。

　　在审议中，有些常委会组成人员提出的应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。三审稿在此基础上加上了附加规定，即“行政强制措施不得委托”。

　　四审稿进一步做出修改规定，在三审稿基础上加上一款表述为：依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

　　专家解读

　　国务院法制办公室提出，行政处罚法为解决对一些事项多头执法的问题，规定了相对集中行政处罚权制度，相关行政处罚权集中到一个行政机关后，与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施，否则，相对集中的行政处罚权就难以落实。

　　北京大学宪法与行政法研究中心副主任王锡锌认为，四审稿的修改实际上是流程上的权力的集中。

　　也就是说一个相对集中的行政部门以前能够集中作出处罚决定，现在通过行政强制法的相关规定，与有了在法律规定范围内的相对应处罚决定的强制执行力。

　　这种权力的集中，也许从实际部门来说，有利于执法的效率。但是也有理由担心，权力在纵向流程上的过分集中，对于公民组织的合法权利，保护相对方的权益来说会有不利的因素。

　　本版采写本报记者孙乾