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发布时间:2011年03月05日 15:34 | 进入复兴论坛 | 来源：法制日报
今年1月24日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出，新中国成立以来特别是改革开放30多年来，在中国共产党的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。
中国特色社会主义法律体系已经形成，这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。十一届全国人大四次会议召开之际，本报在中国法学会立法学研究会支持下，从今天开始推出中国特色社会主义法律体系形成系列访谈专栏，从不同侧面回顾这一法律体系形成的过程、重要意义和对下一步立法工作的展望。
本报记者 陈丽平
张春生长期从事立法工作，是第八届、第九届全国人大常委会法制工作委员会副主任，中国法学会立法学研究会会长。在中国特色社会主义法律体系形成之际，《法制日报》记者就“我国行政法的立法进程与近期工作展望”采访了他。
回顾30年来的我国行政立法历程，张春生说，立法机关工作重点大体上着眼于三个板块：行政组织法，包括组织法和公务员法两部分；行政运作法，包括行政行为法和行政程序法两部分；行政监督法，核心是通过行政诉讼、行政复议使权利受侵犯的公民得到救济。
“在立法过程中，这三个板块都充分体现了授权和控权。”张春生解释说，授权的主体是权力机关，其通过法律授权给行政机关。行政机关的权力来源于人大、来源于法律，最终是来源于人民。没有权力机关的授权，行政机关不能自己给自己设定权力。控权则是通过行政程序和行政监督来实现的，体现的是事中控制监督和事后救济。
行政组织法方面主要有三部法
张春生介绍，在第一个板块行政组织法方面，主要制定了以下三部法律：
一是国务院组织法。国务院组织法制定得比较早，是第一届全国人大期间同宪法一起制定的，1982年现行宪法通过后又相应做了修改。
二是地方政府组织法。这部法有一个特点，是与地方人大放在一起规定的，全称是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，规范的是权力机关和行政机关两部分内容。原因是，1954年制定这部法时，当时名称是地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法。按照当时的宪法要求，地方要建立省市县乡政权机构，先成立人大作为权力机关，然后地方人大选举产生人民委员会。人民委员会一身两任，对于人大内部来说它是常设机关，相当于现在的常委会，而对于外部来说又是人大的一个执行机关，相当于现在的政府。这种运作是有麻烦的，麻烦在哪儿？人大闭会期间有一项职责是监督政府，但是同一个机构，既是人大常委会又是个政府，自己监督自己，运作起来就相当困难。到了文化大革命期间，又有了一个新的机构——革命委员会，取代了法定政权机关。革命委员会党政不分、行政司法不分。1979年修改地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法时，彭真同志向中央提了三个方案：第一，继续叫革命委员会，但可能群众的意见会很大；第二，恢复文革前的人民委员会，这个好一点儿，但对推动民主法制可能作用不大；第三，人大选举出一个常务委员会，另行产生人民政府，这个更容易得到人民拥护。胡耀邦同志阅后报给了邓小平同志，邓小平同志赞成第三个方案，地方组织法修改后，省市县乡都建立人民政府。
第三，公务员法。党的“十三大”提出要制定公务员法、行政组织法、行政编制法。1993年，由于立法条件不成熟，国务院先出台了《公务员暂行条例》，框架搭起来，运作13年后，到了新世纪制定了公务员法。
行政运作法方面重点有三部法
“第二个板块行政运作法方面，包括行政行为法、行政程序法。”张春生介绍。
张春生说，将30年来这类立法做一个梳理的话，大致可以说是沿着两个大脉络来发展的：一个大脉络是按照管理部门、管理系统来立法，这类法律相当多，现在也还在继续进行，往往有一个行政部门管理业务就有一部法律，有的部门法律成了系列，比如环保大概有11部法律，卫生有8部法律。第二个大脉络，是对各个行政机关共同遵守的基本规范进行立法，这部分法律起步比较晚，但是更多地引进了现代行政法的理念，这里面值得说的有三部法律：
一是行政处罚法，是1996年全国人大制定的。其价值，首先是完善了法律责任制度，法律责任包括刑事责任、民事责任和行政责任，此前行政责任制度不完善，通过行政处罚法将其完善了；其次，行政处罚法比较系统地规定了行政程序，如告知制度、说明理由制度、行政机关职能分开制度等。最重要的是首次在我国法律中规定了听证制度。
二是行政许可法。行政许可法从1997年起草到2003年通过花了六七年的时间，一个重要价值是以法律的形式初步搭起法治政府的舞台，或者叫框架。法治政府首先是有限政府，不是无限全能政府。在行政许可法中通过许可范围的设定，通过设定权的限制，体现出了有限政府的思想，出发点是维护企业和社会的自主和活力。法制政府应该是一个规则导向型的政府，就是说政府管理是有规则的，规则是公开的，这就使政府的管理有预期，按照规则来做你的权利就会受到保护，如果违反了规则你就要承担责任。行政许可法在申请中充分体现了规则导向型。法制政府还应该是诚信政府、服务政府，这在行政许可法里都有体现。
三是2000年制定的立法法，对行政立法程序做了基本规范。
行政监督方面龙头是行政诉讼
“第三个板块是行政监督法，包括行政诉讼、行政复议，还有国家赔偿等，龙头是行政诉讼。”张春生介绍。
张春生说，行政诉讼法制定有一个发展过程，应该说正式建立行政诉讼制度不是在1989年而是在1982年。在党的十一届三中全会之前，群众权利受侵犯往往通过上访、落实政策来解决，三中全会后要解决这个问题，但制定行政诉讼法的条件不具备，于是就在1982年3月通过的民事诉讼法试行中规定，“行政案件适用本法规定”。这应该是行政诉讼的启动，但是制度不健全。法工委成立了行政立法研究小组，经过几年的工作，1989年行政诉讼法得以通过。
“行政诉讼法的价值主要有两条。”张春生认为，一是在我国首次启动了民告官制度，有了民告官才体现了现代法治。二是明确行政机关在行使权力时违反法律程序，就要败诉，这样就把遵守法定行政程序作为行政行为成立的一个要件。行政行为有三大要件：事实、证据、法定程序。违反程序就要败诉，这个规定非同小可，极大地促进了立法机关、行政机关的程序建设。这以后，国家赔偿法、行政复议法也相继出台了。
努力把行政程序法典制定出来
展望近期行政立法工作，张春生认为，首先是要制定行政强制法。这是以法律规范行政强制行为的重要立法。
行政强制法草案已由全国人大常委会会议审议了两次。张春生介绍，我国的行政强制大体分为两类：一类是行政强制执行，就是行政机关做出的决定，相对人拒不执行，那么就由法院强制执行，比如说划拨银行的存款，强制拍卖财物来抵缴罚款。还有一类是行政强制措施，比较多的是对财务的查封、冻结、扣押。
“行政强制法经过反复修改，有望近期审议通过。”张春生透露。
“其次是要修改行政诉讼法。”张春生介绍，修改行政诉讼法，首先要修改受案范围，现行的法律规定的受案范围太窄，规章以下的抽象行政行为应纳入行政诉讼中。其次要修改管辖的规定，县政府侵犯了公民权利由县法院裁决，这显然不太妥当。还有一个大问题，行政诉讼可不可以和解？现行行政诉讼法规定行政诉讼案件不适用调解，当时考虑行政权是公权力，调解等于放弃公权力。现代法制国家行政诉讼是有和解(调解)制度的，但这个调解不能搞的太大，要有限制。可以规定，在行政机关自由裁量权之内的事能够和解，其他的不可以和解。同时，和解案件要公开，把它放在阳光之下。
“第三，应当制定行政程序法。”回顾30年我国的行政程序法立法过程，张春生说，“走了一个从低层级向高层级发展，从不系统向比较系统发展，从地方向中央发展的路程。”湖南省政府已经制定了这方面的规章，广西、福建都制定了政府的执法程序。要不要制定一部统一的行政程序法典？当时有两种意见，一是一步到位，制定行政程序法典；二是一步到位制定行政程序法典条件不成熟，建议按照主要的行政行为即行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费逐个立法。立法机关采用了第二个思路。
现在要不要继续制定统一的行政程序法典？张春生的回答是肯定的。理由是：一是现在各种行政机关、行政行为，最起码的程序规则还没有，如统一的、最低限度的公正程序规则，包括公正、公开、参与、效率，应该作为行政程序法的总则部分规定出来。二是现有的单行法的规定其他行政行为适用不适用？这个问题要解决。三是还有若干的行政行为如行政决策、规范性文件制定等尚无程序规定。
“所以要继续努力把行政程序法典制定出来。”张春生强调。
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