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发布时间:2011年01月24日 12:24 | 进入复兴论坛 | 来源：《瞭望》新闻周刊
一加一等于几？
对于几个试点“大部”，不仅对外面临职能重新划分整合，难题同样“内化”在部门之中。
民用航空局和交通运输部办公地址同处北京东城，相距不过5公里，但跨越起来并非易事。从目前公开的信息看，除了交通运输部救援打捞局的飞行运行纳入民航管理之外，这样层面的体制性合作还不多见。
决策没有完全融入交通运输部，民航局内部一位人士对此表示默认。他同时指出，如果权力配置合理的话，大交通部对统筹推进交通运输体系显然有好处，但前提是了解各种运输方式的业务特点，遵循产业规律真正办实事，否则“最后干活还是原来的人，只是多了上报下传的几道公务程序”。
根据中央建设综合交通运输体系等大部门制设想，相应机构合并，预期应达到一加一大于二的效果。但目前来看，多位观察者认为，只见物理作用，少有化学反应。
大部门制改革涉及部门对此往往低调。当被问及内部整合情况时，工信部一位司级官员连称“太敏感了”，婉拒《瞭望》新闻周刊记者的采访。
据外界观察，工信部合四为一，甚至出现了一些副作用。周汉华身兼国家信息化专家委员会成员，他以立法为例表示，按照我国立法惯例，每年每个部门只有一类立法计划，工信部目前只有电信法列入其中，其他如个人信息保护法、信息安全法，虽有迫切需求，但因“配额”不够，无法列入计划。
“打个比喻，四家人突然住进一个屋子，屋子里只有一个厕所，厕所就先不够用了。”周汉华说。
此外，电子政务领域的重复投资浪费严重，多系统多局域网互不连通，部门之间的信息封锁等问题突出，而原国务院信息化办公室作为推进电子政务的协调办事机构，一经并入工信部，其协调能力受到削弱。
为何一加一没有大于二？周汉华认为，这是因为各部门合并前都具备决策、执行和监督职能，自成体系，如果只是物理层面的简单拼接，可能反而导致低效率运转。“就像一个屋子突然住进四家人，大家如果还是各过各的日子，不就挤来挤去发生磕碰了吗？”
“两个车轮”初衷
“要发生化学反应，应以职能重新界定为前提，然后围绕职能来配置机构和人员。”周汉华说。
这也是大部门制改革的初衷——通过两个车轮同步，一方面决策统一，另一方面执行、监督保持相对独立，以期改变诟病已久的行政局面：决策“政出多门”，有令不行、有禁不止；执行则交叉“扯皮”，有利争、无利躲。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，2008年启动的大部门制改革在机构整合方面有一定进展，但没有体现综合服务、综合管理的决策统一，比如教育、医疗部门在改革中的决策主体地位不明确，决策权分散。
“这也导致执行权被牢牢抓住，”鼓呼多年后，迟福林有些惋惜：大部门制改革的重点目标还没有到位，即如何在行政体系内实现决策、执行、监督相互制约相互协调，还没有实质突破。
后者被多位受访专家视为大部门制改革的内核。相比而言，政府机构的分分合合，更多被视为一种手段，或是改革的一个客观结果。
根据十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，探索实行职能有机统一的大部门体制，将“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系”。
遵循这一“行政三权分设”的改革逻辑，部门合并带来不止是简单的权力转移，而是更合理的配置与制衡。比如发改委，本身将更着重于宏观调控和发展规划设计，而减少微观管理和具体审批事务；其他“大部”更要避免重蹈覆辙。
但要落实这一改革，政府各部门势必重新划分权力边界，规范权力运行。比较起此前数次改革在部门之间横向调整利益，这种改革的强度更大，也将遭遇更多阻碍，甚至陷入权力争夺的泥淖。
在迟福林看来，大部门制改革的基本共识，本就应统一到十七届二中全会的精神上来，即如何按照决策、执行、监督相互制约相互协调来作具体设计。“但目前没有形成共识，”迟福林说。
地方衔接
与中央部门的“低调”相比，地方上近三年来不乏“激进”之举，其中尤以广东的顺德、深圳等地，受学界和舆论关注。
不过，多数地方仍以承接中央大部门制改革为主。由于中央部门改革的“三定”方案多为博弈后的粗略规定，也由于改革精神鼓励地方探索试点，一些地方上的大部门制改革，不由自主放大了权力争夺和人员安置的难题。
以食品药品监管为例。根据2008年的机构改革方案，药监局的职能归到卫生部管理范围，并由后者统筹食品监管职能。落实到基层执法体系中，卫生和药监部门分别有各种的执法机构，前者有各级卫生监督所，后者也有药监所，执法主体就出现争论。
地方衔接体制于是五花八门。有的将药监局向各地卫生部门原来的药政科处回归。有的单独设立食药局，代替卫生部门承担起了食品安全综合协调职责。还有的成立食品安全委员会，将主要监管职能放在了工商局内。
执法权力转移和人员分流的同时，药监系统内质疑“削弱独立监管、助长地方保护”的声音也不绝于耳。
根据2009年《食品安全法》确立的食品安全监管体制，食品生产环节归口于质量监督部门，食品流通环节归口于工商行政管理部门，餐饮服务环节归口于食品药品监管部门，然后由卫生行政部门综合协调。但从目前来看，各省区市情况不尽相同。
卫生领域一位专家对此表示，现行体制下，在地方机构设计中可以有较大的独立性。大部门制不会从上到下统死，会在国家层面解决国家层面的问题，也会给地方的体制机制留下空间，包括地方现有监管体制的衔接问题。
但随着法律体系日益周密，上述探索空间正在面临与国家法律的冲突。大规模改革带来的相关案例急剧增多，已经冲击到政府公信力。大部门制改革后的副职冗员，即是典型一例。
“在现行行政管理体制下，如何在实践中将法律监管与鼓励地方积极性有机结合，也是下一步改革应该探讨的问题。”周汉华说。 《瞭望》新闻周刊 董瑞丰
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