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人民日报探讨房地产调控中的政府责任

发布时间:2010年11月04日 06:13 | 进入复兴论坛 | 来源:人民日报

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谢正军绘

  本版系列报道“深入看楼市”刊出后,先后聚焦住房的基本属性以及土地问题,明确提出“房子是给人住的”和“地价不能成‘天价’”的观点,在广大读者中引起热烈反响。今天推出第三篇,探讨房地产调控中的政府责任,也为这组报道画上句号。

  房地产业的健康发展,既是重要的经济问题,也是重大的民生问题。今年以来,民生周刊持续关注这一领域,希望能够客观反映普通民众的呼声,理性探讨房地产业中的基本问题,起到积极的推动作用。

  ——编 者

  住房是人的最基本需求。要实现“居者有其屋”的目标,政府到底应该扮演怎样的角色?

  近年来,部分城市房价飞涨,低收入家庭住房保障不足,住房市场供求矛盾突出、秩序混乱。对政府职责认识不清是导致这些问题的一个重要原因,在社会主义市场经济体制下,在我国当前处于快速城镇化的特殊阶段,对政府如何行使住房的保障职责,如何调控住房市场等问题,认识尚不清楚,甚至存在较大分歧。有人希望住房完全由政府提供,也有人认为政府不应干预太多,应完全靠市场调节。

  事实上,从福利分房时期的国家包办,到房改初期过度依赖市场,再到近年来一边进行房地产市场调控,一边开展大规模的保障性安居工程建设,政府在解决居民住房问题中的角色正越来越清晰。但市场和保障的关系如何处理,面对利益的得失,怎样保证政府职责能够明确落实,还需要通过相关制度的深化改革以进一步明确。

  关键词①:保障房

  政府应成为公共住房的直接供应者

  经历了房改前几年过度依赖市场而忽视对低收入家庭的住房保障后,2007年起,我国开始启动保障性住房建设,并且保障范围逐步扩大,保障房规模逐年增加,制度体系不断完善。

  “2007年起,可以说公共住房以一个新的角色在中国重新出现和兴起,我们深刻认识到市场失灵可能引起的社会缺陷,也重新审视了政府在提供公共住房方面的责任。”住房和城乡建设部有关负责人说。首先必须从指导思想上明确,住房保障是政府应承担的责任,是构建社会主义和谐社会的重要任务。而我国目前的住房保障覆盖面还比较小,处于刚刚起步阶段,离经济发展水平和人民群众的要求还有较大差距。

  江苏省常州市市长王伟成认为,既然明确了在解决低收入家庭问题上的市场失灵,政府就应该以参与者的身份,成为住房市场的供给方,直接为低收入家庭提供公共住房,并影响住房市场的供求关系、价格和资金走向。

  政府作为供应者,首先就要明确供应给谁、供应多少等基本问题。保障房面向的是“中低收入”并且“住房困难”的家庭,这样的家庭到底有多少?由于我国住房领域还没有形成比较完善的统计制度和管理体系,也尚未开展全国性的住房普查,一直没有权威的数据供参考。

  有关专家已经多次呼吁,要做好“十二五”期间的保障性住房建设,当前有必要对全国特别是大中型城市的住房状况尽快进行调查,并加快推进住房统计制度和住房管理体系的建立和完善,为政府成为一个有效的住房供应者提供支持。

  提高土地出让收益对保障房的投入力度

  保障房由政府提供,建设资金就理应由政府财政投入为主。提供稳定的资金来源是保障房建设需解决的问题。今年我国将建设各类保障性住房580万套,供需投资约9000亿元。尽管中央财政对保障性住房的专项补助资金今年增加到近700亿元,大部分仍要靠地方财政。随着保障房建设规模扩大,尤其是公共租赁房大量增加,地方财政的压力会不断增加。

  “建保障房是政府的职责,财政不投谁来投?”重庆市国土房管局有关负责人告诉记者,在保障房投入上,政府不能逃避,而是要努力增加财政对保障房的投入。

  其中一个重要的方式就是增加土地出让收益对保障房建设的投入,当前我国规定土地出让净收益的5%用于保障房建设,目前重庆市已经将净收入的10%改为毛收入的5%,实际上既能大幅增加投入又便于计算。而吉林则直接将净收入投入比例提高到20%,青岛也提高到15%。

  “净收益的10%比例太低,既然土地出让收益是通过房地产开发的形式获得的,理应更多的用于保障房建设。”吉林省住房和城乡建设厅副厅长范强认为,提高土地出让收入用于保障房建设的比例将是趋势,比例还有可能进一步提高,计算方式还要进一步简化。

  同时,政府还可以通过优惠政策加大投入,如划拨土地、减免税费、财政进行融资担保等。近期财政部等出台政策,要求对公共租赁房建设实行税费减免,并且正在酝酿将各类保障房的财政补助资金打通使用,目的就是加大投入力度,并加快资金的落实速度。

  关键词②:调控

  应以总量与结构平衡作为调控长远目标

  近几年,政府对房地产市场进行的调控似乎从未停止。其中既有金融危机期间的“救市”,更多时候是采取措施遏制房价过快上涨。

  “住房市场化改革,意味着大多数人将通过买房解决住房问题。但在房地产市场上,购买者处于明显的弱势地位,在这种不平等的供求关系中,没有政府的适度管控,开发商很容易凭借其定价权谋取暴利,侵害购买者权益。”国务院发展研究中心有关专家表示,房价上涨过快导致的买房难、资产泡沫和加剧收入分配不公,也是市场失灵的表现,政府必须进行调控。

  2009年年底以来,我国开始了新一轮针对房价过快上涨的楼市调控。“稳定房地产市场也是政府对人民群众的承诺,调控能否取得成功,关系到政府的执政能力和公信力。”有关部门负责人近日在国务院会议上强调。

  这次房地产调控几乎“只许成功、不许失败”,那么,只有明确成功的标准是什么,也就是说,明确房地产调控的目标,才能制定实施有效的政策。否则,又将陷入过去不断出台短期政策,却“屡调屡涨”的怪圈。

  上述专家认为,调控的根本目的应该是维护房地产业的持续稳定健康发展,满足各收入阶层居民不断提高的住房需求。因此,政府对住房市场调控的长期目标应是保持住房供求总量平衡与结构平衡。

  在这一目标下,要追求总量平衡,政策就要努力增加供应,并合理调节需求。追求结构平衡,则要努力增加中低价位普通商品住房的供应,增加公共租赁房等保障性住房的供应。

  从现阶段来讲,增加中低价位普通商品住房的供应十分迫切。因为低收入者已明确会由廉租房等来实现其住有所居的要求,但买不起高价的商品房又不够资格住廉租房及经适房的工薪阶层,其住房保障还缺少系统的制度安排。有专家建议,政府可确立“基本住房”的理念,根据城市的收入水平及住房状况确定这类房产的价格和面积,然后以低价或平价供应土地,采取或租或卖的方式为这部分人群提供住房。

  加快推进房产税

  出政策——房价稳定——房价反弹——再出政策——再度稳定——再度反弹——出台第三轮政策。

  本轮房地产调控分别于去年12月、今年4月和9月连续三次出台政策,力度不断加强,从最初的努力增加供应,到4月份通过金融、税收政策遏制投资投机性需求,到9月份出台停止三套房贷,部分城市出台限购令甚至禁止开发商涨价等措施,调控政策对需求的抑制越来越严,行政色彩也越来越浓。

  从短期看,本次房地产调控的目的是遏制房价过快上涨。“对一个发高烧的病人来说,给他用一些速效的退烧药是必须的,哪怕有一定副作用。因此现在抑制需求甚至采取一些行政手段有必要。”一位多年来一直参与楼市调控政策建议的专家告诉记者,“但从长远看,抑制刚性需求以及过度使用行政手段调控市场的后果会很严重。如果供应和制度改革跟不上,一旦调控放松,需求集中释放,房价还是会有报复性反弹的可能性。”

  这位专家建议,在短期房地产市场趋于平稳的情况下,要加快住房体制和政策体系的改革,并采取更多经济手段来稳定市场。

  制度改革与经济手段的最佳结合点,将是房产税的改革。

  “根据各国的经验,房产税是政府稳定房地产市场的最主要经济手段。”全国人大财经委副主任贺铿认为,开征房产税,增加住房保有环节的成本,既可以有效遏制投机,又可以让大量空置房进入二手房市场,从而增加供应。

  加快房产税改革也将成为“十二五”住房制度改革的重要内容。全国工商联房地产商会秘书长聂梅生认为,房产税出台,哪怕只是明确征收的对象和方式,都将在很大程度上稳定市场的预期。应当尽快推广试点范围,并早日正式推出。

  关键词③:地方政府

  加强对地方政府负责人的问责

  无论是保障房建设还是房地产调控政策,都经常卡在“落实”二字上。

  尽管今年保障房建设总体情况良好,但仍然有一些地方政府没有给予足够的重视,开工建设进度缓慢,配套资金不落实,管理工作不到位。而直至目前,还有一些地方对房地产调控决心不坚定,顾虑重重。

  国务院发展研究中心专家表示,一手抓保障,一手抓调控,看似简单。但对地方政府而言,搞保障增加地方财政支出,搞调控又不可避免地要减少地方财政的收入。所以在住房问题上,地方政府就需要做出抉择,如何兼顾经济发展和社会公平。尽管没有地方政府宣称在两个目标中只保证一个,但在实际政策实施中却会有天平的倾斜。

  “地方政府的住房政策选择,与地方政府负责人的偏好直接相关。”江苏某市房管部门负责人告诉记者,在目前特定的干部评价机制中,地方负责人往往容易追求被上级看得见的经济目标,如支持房地产市场发展,增加土地出让。

  事实上,加强保障实现社会公平,既比较困难,又比较不容易被上级所看见。这种政绩考核模式和部分地方官员的不恰当的政绩观,导致了地方政府落实保障和调控政策难。

  从今年起,我国开始对地方政府在解决住房问题上进行监督和问责。住房和城乡建设部部长姜伟新表示,地方完成保障房建设任务情况和实施房地产调控的效果,将与地方政府负责人政绩考核挂钩。住房和城乡建设部将联合监察部等部门,经常对各地保障房建设和房地产市场调控政策的落实情况进行监督,对落实政策不到位的要进行约谈,直至问责并追求责任,并向媒体和社会公众公开。

  专家认为,就住房问题对地方政府负责人进行问责是一个突破,此前仅在“米袋子、菜篮子”等密切关系民生的重要措施中采取过。住房是重要的民生问题,这种问责应该常态化,将责任落实到具体的负责人,有力推动各项政策的贯彻落实。

  继续深化住房制度改革

  除了影响政策落实的主观因素外,地方政府也有自己的苦衷。记者近期在多省采访保障性住房建设情况,不少地方负责人都反映,近年来地方保障性住房建设的规模不断加大,其他社会保障职责也越来越多,地方可支配的财政资金却增长有限。事权和财权增长不匹配,导致地方政府在搞保障的时候捉襟见肘。同时也导致对土地财政的依赖无法摆脱,也就在进行房地产市场调控的时候难免有所顾虑。

  国务院今年举行的几次加快保障房建设的座谈会上,多省负责人提出,要强化政府在解决住房问题上的职责,必须继续深化住房制度改革和相关财政、金融、税收制度的改革,在某些方面给地方更多的自主权。

  住房政策并非一成不变,随着各种情况的变化,住房政策也要不断的调整,住房制度的改革也将进一步深化。“十二五”规划建议提出,加大保障房建设,发展公租房,增加中低收入居民住房供给,完善住房体制和政策体系,推进房地产税改革。这为下一阶段继续深化住房制度改革明确了方向。

  “在房地产问题上最基本的前提是民生,最根本的目的是民生,解决好普通居民的居住问题,这是政府应尽的责任和义务。”全国政协经济委员会副主任郑新立表示,“在这样的思路下,无论是房地产调控还是保障房建设,都能够把握正确的目标和方向。”