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发布时间:2010年07月19日 13:11 | 进入复兴论坛 | 来源：法制日报
洪水袭城绝不仅仅是“水排不出去”那么简单,而是有着更为深刻的原因:当前我国城市处于高速扩张期,各种利益错综复杂,各个部门、各个群体之间由于没有统一的规则可供遵循,于是成为城市内涝灾害的人为因素。
水害对传统的治水理念与模式提出了新的挑战,也令人反思,治水的同时,是否应考虑对人的约束
我国持续多日的大雨天气至今仍无消减趋势,“东方威尼斯”也是纷纷涌现,持续不断的大雨令良田被淹、交通中断、财产损失乃至人身伤害……在这些现象的背后,也逐步显现出治水的理念和制度上存在的问题。
“迷失”在暴雨中的城镇防洪
据国家防总办公室最新统计,截至7月15日9时,今年以来中国共有26个省(区、市)遭受洪涝灾害,累计农作物受灾6155千公顷,受灾人口9750万人,因灾死亡594人、失踪212人,倒塌房屋59万间,直接经济损失1202亿元。与2000年以来同期相比,洪涝灾害各主要统计指标均偏大,其中直接经济损失偏多2倍,倒塌房屋偏多近5成。
受上游来水及区间降雨的共同影响,长江干流、鄱阳湖和洞庭湖水位继续上涨。7月15日8时,长江干流九江水文站水位涨至20.32米,超过警戒水位0.32米；下游干流大通水文站水位涨至14.55米,超过警戒水位0.15米,鄱阳湖饶河昌江发生超警洪水,渡峰坑水文站洪峰水位超过警戒水位2.25米……
与此同时,暴雨侵袭下的多个城镇也纷纷成为了“东方威尼斯”:
广东省广州市在半个月时间里连续发生两次水漫全城的现象,1.3万辆汽车遭遇“没顶”之灾,更引发超亿元的巨额赔偿争议。在江西、福建、湖南的多个城市,市民的汽车、住宅、商铺遭淹,大水堵路、火车停开、储备粮受损等问题也接踵而至。
不久前湖北省宜昌市的一场大雨更是将连日来暴雨肆虐的危害推到了顶峰:
7月15日晚至16日凌晨,宜昌遭遇50年一遇的暴雨袭击,造成部分河道发生洪峰,部分地区发生山洪泥石流灾害,导致10人死亡,3人失踪。
然而,在这样的关头,一个个令人不快的消息迭出,让人们对防洪工作更加“捏起一把汗”。
云南省巧家县小河镇发生特大洪涝泥石流灾害,造成19人遇难26人失踪。据当地受灾群众反映,灾害发生前,石头等淤积物已严重堵塞在事发河道中,群众多次向有关部门反映情况,但收效甚微。
据云南省水文水资源局昭通分局发布的调查报告显示,事发河道防洪能力偏低,河道淤积严重,是此次洪涝泥石流致灾原因之一。
此外,沿岸的房屋挤占了河道,降低了河道行洪能力。同样,当地有关部门没有采取有效措施制止。
“河道边的房子都是违法建筑,有的挤占河道,有的离河道太近,都不符合防洪要求,没有从水利部门办合法手续。比如有个宾馆,河道宽15米,被它挤得只剩下3.5米。”一位水务管理站站长说。
被挤占的河道并不仅仅发生在云南,近日来在网上被炒得沸沸扬扬的“湖北最牛违法建筑”同样建在当地的排洪河道中——湖北省恩施土家族苗族自治州鹤峰县,7层高楼房“坚固”地矗立在河道里,严重威胁行洪泄洪的安全。据了解,在河道两岸,还有近50户居民在河道附近建房,而这些房屋的地基全部“扎根”于河道上。
在暴雨中,岌岌可危的除了被挤占的河道,还有被千余栋别墅占用的山西运城蓄滞洪区、被推低1.5米建造豪华别墅的江苏省镇江市京口区“西山水库”……
暴雨成灾、洪涝逼城,在每年的同一时间段,都会有同类的消息传出。有分析人士称,从这些消息里,也不难发现,农田年年被淹没、出行年年有不便、群众年年被洪水围困。在已趋于常态化的暴雨洪灾面前,防汛措施、基础水利设施为什么总是落后?当真只有极端天气不可预计这一理由吗?
逢雨必涝戳中城市建设软肋
“过去,我们讲防洪主要是指防外洪,水利部门对一些全国重点防洪城市的投入主要是修筑堤防,防御江河湖水,在这件事情上是花了很大的力气。”中国水利水电科学研究院副总工程师、水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶对《法制日报》记者说,但是,今年的很多暴雨灾害都不是由于江河湖水泛滥造成的,属于暴雨内涝。
“暴雨内涝在原理上和江河湖水的泛滥不一样。江河湖水主要是守住堤坝,但暴雨内涝是一个面,就是在整个城市面上防御,这与农田不同,农田是哪低洼涝哪,城市现在是立体开发,地下车库、地下商场、地铁等等,所以受淹的情况和过去也不一样。”程晓陶说。
据了解,因为城市暴雨引发诸多危害在世界各国都曾有过先例:
1999年,日本博多、东京遭受暴雨袭击,一小时最大降雨量都超过了100毫米,相继发生了地下室里淹死人的事件；
2001年,韩国首尔暴雨成灾,总降雨量达到了310毫米,地下铁道水流成河,造成49人死亡,9人失踪。其中,在城区触电而亡的21人中,有19位是暴雨中急于回家的路上行人,因路灯电杆继电器失灵使周边水体带电而丧命。事后韩国紧急普查,查出这种在暴雨中会突然变成路边“杀手”的电杆1万多根……
有专业人士认为,城镇形成“洪水”的首要原因是降雨,降雨强度大,范围集中,降水量超出排水能力就可能形成积水。其次是地形地貌的变化。随着城市的发展,城区不得不向周边地势比较低洼的区域扩展,加之城区不透水面积(道路、广场、建筑物)的比例增大,可调蓄雨水面积(河沟、水塘)面积减少,使得积水现象更容易形成。
“而更为重要的原因是‘排水系统建设滞后’。”业内人士分析说,目前我国一些城市排水管网欠账比较多,管道老化,排水标准比较低,导致内涝频频。
据统计,中国城市数量已从新中国成立前的132个增加到2008年的655个,城市化水平由7.3%提高到45.68%。100万人口以上城市已从1949年的10个,发展到2008年的122个。
国务院应急管理专家组组长、国家减灾委专家委副主任闪淳昌近日在公开场合指出,中国从1998年长江特大洪灾爆发后非常重视防治洪灾,在长江、珠江、黑龙江等“大江大河”都修建了足以防治百年一遇洪水的防洪设施。但与此同时,却忽视了城市内部、“小江小河”的排水排涝设施建设,城市排水泄洪能力不足,以致疲于应付涝灾所带来的连锁反应,却总是难以标本兼治。
政绩观偏差加剧“排水不畅”
有权威专家认为,洪水袭城绝不仅仅是“水排不出去”那么简单,而是有着更为深刻的原因:当前我国城市处于高速扩张期,各种利益错综复杂,各个部门、各个群体之间由于没有统一的规则可供遵循,于是成为城市内涝灾害的人为因素。
“在过去很短的20年、30年当中,我们的城市化由20%涨到47%,这是十分迅猛的发展过程。在这个过程中,地方政府更加重视的是把表面上的高楼大厦建起来,排水系统有被忽视的倾向。而且很少有城市制定了系统的排水系统的规划,都是发展一片做一片,缺乏长远的规划,没有骨干排水管网的话,各个小区只能各自为战,水是排不出去的。”程晓陶告诉《法制日报》记者。
程晓陶认为,“水排不出去”更为深层次的原因是经济发展观和官员政绩观的问题。
中国社科院学者袁晓勐直言不讳地说:“目前,部分城市的规划体制、城市规划队伍、城市规划理念等还带有严重的计划经济色彩,普遍表现为重生产、轻生活,重收益、轻环境,重短期、轻长期,重地面、轻地下,遇到城市灾害也就束手无策。”
有分析人士认为,暴雨已经成为城市防洪能力的一张试纸,折射出某些城市决策者急功近利的发展观与政绩观。如何防止积涝给社会运转、企业生产造成重大损失,给市民带来生活上的不便,不仅仅是准确预报、启动预案以及紧急应对,更要看平时的资金投入有没有到位、水利设施有没有科学配置、各种相配套的排涝设施是否发挥应有的作用。然而,在现实生活中,相当一部分城市管理者将更多的时间、资金与精力用在招商引资等可望出GDP的项目上,而忽视城市水利这一“埋在地下的政绩”。正是由于城市在水利投入上欠账较多,财力支撑不足,基础设施匮乏,才导致了城市面对罕见暴雨的袭击,显得弱不禁“雨”。
“因为我们是在经济条件尚不是十分充裕的情况下,要把城市非常迅速地发展起来,再加上一些官员政绩观存在偏差,城市管理者就容易将目光集中在地面上的东西,有一点钱可能会优先解决供水、污水、交通、供电等问题。”程晓陶说,“另外,排水系统也不是天天需要用到的,一年可能就是到了汛期才会发挥作用,而且到了汛期也不见得年年都会有大暴雨,有些人就会抱着侥幸心理。”
分析人士称,正是在这样一种畸形的政绩观和经济发展模式的驱使下,排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不爱”的事。
“为什么只有强降雨后,城镇面临洪涝,一些蓄积已久的问题才会得到关注,但最终仍得不到妥善解决?这涉及城市管理的各个部门之间存在的问题:城市基础设施建设是城建部门管理的,但是,水要排出去又进入了水利系统的管理范围。城市向农村急速扩展又衍生出一些问题:扩出来这部分区域的防洪归谁解决?标准应该怎么定?”程晓陶说,在经济快速发展的过程中,区域之间、人与自然之间基于水的矛盾会变得越来越复杂。在这种情况下,一些问题会陷入扯皮、推诿的状态而难以得到及时的解决。
更有分析人士点明,修建排水系统的投入很大,有时候1公里的管道就要花费几百万元乃至上千万元的资金,个别地方政府要考虑政绩及成本,排水系统的建造标准自然不会设计得很高。
防治内涝无法可依问题仍突出
“只有从人治走向法治,明确职责与权益以及大家遵守共同的规则,内涝问题才能得到更好的解决。”程晓陶说,现在各地城市内涝频繁,正是由于在城市内涝防治上存在多处法律空白,才导致问题不断出现。
程晓陶举了一个具体的例子:去年,某大城市因为暴雨受淹,损失惨重,其中一个重要原因就是,在汛期中,一些在建工程将排水管网截断,导致已有的排水能力都发挥不出来。
“这样的工程在建设时就应该有一个洪水影响评价,评价工程对洪水会有什么影响、洪水对工程会有什么影响,预先采取应对的措施。但因为现在没有相应的法律规定要作洪水风险评估,所以没有人做这项工作。”程晓陶说。
“此外,现在很多城市的扩张,往往就是在向洪水高风险的地区发展,发展之前也没有进行任何有关洪水风险的评价。一些城市的小区开发规划并不公开,甚至对水利部门也保密,因为担心公开后会加剧征地难、拆迁难等一系列问题。这样一来就导致新开发区的防洪安全难以得到保证。”程晓陶说,“水害对传统的治水理念与模式提出了新的挑战,也令人反思,治水的同时,是否应考虑对人的约束。”
但问题是,“法律制度的缺乏导致无法协调全社会的力量来做这件事情”。
“一些国家之所以能较好地解决城市排水的难题,是因为在诸如法律、资金投入、管理等各方面都达到了一个较为均衡的状态。”程晓陶说,我国的治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善,是一个渐进的过程。人与人之间、人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的,并且会随着社会经济的发展而日趋复杂,必须采取法律、行政、工程等综合性手段,才能得以合理的调整。这是洪水风险管理的本质。而在上述构建过程中,法律是一个最基本的约束。
据了解,我国的防洪法颁布实施时已经是1998年了。而就防治内涝问题无法可依的问题十分突出。再加上我国社会又处于快速变化之中,一些法规实施没多长时间,部分条款就变得不适合了；一些条款仅仅有一个提法,没有达到可操作的水平。
有关人士认为,关于“水”的问题地域性很强,国家层面出台的法律,只能是指导性的、原则性的法律。在此基础上,各地还应该根据当地实际情况,制定出符合当地特点的地方法规或实施办法。
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本报记者杜晓
本报见习记者任雪
本报实习生游垠
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