城管现场执法，做出处罚决定，若当事人不服，就应当组织听证。当然，听证可以是简单的，甚至在现场即可进行。当然，这样的做法可能会耗费点时间，但是，这本来就是执法应当付出的成本。

　　目前，北京市城管执法局已将《北京市城管执法系统实施行政处罚自由裁量权一览表(草案)》征求意见稿下发到城管基层分队，对280余项处罚项目的处罚数额予以规范，旨在避免“同案不同罚”现象。

　　这样的工作当然有意义，也十分必要。城管部门行使的行政执法权，其执法过程中使用最多的惩罚措施就是罚款。罚款既关涉当事人的人格尊严，也关涉当事人的财产权。因而，这种权力理应受到严格限定。

　　不幸的是，长期以来，法律规章对城管执法权限范围内的处罚措施之规定，通常比较含糊。举个例子，《北京市市容环境卫生条例》第五十四条规定，在公共场所随地吐痰、便溺、乱丢瓜果皮核、烟头、纸屑、口香糖、塑料袋、包装物等废弃物、乱倒污水、垃圾，焚烧树叶、垃圾等，城管“责令改正，并可处20元以上50元以下罚款。”

　　这样的规定显然很不规范。“可”的含义不明，罚款数额也相差很多。结果，同样是随地吐痰，城管既可以不罚款，也可以罚20元，又可以罚50元，这样就造成了上下其手的空间。

　　而城管与当事人的冲突，有时就是因此而起的。当事人看到，别人同样乱倒垃圾，城管只是“责令改正”，但轮到自己，就被罚50元，他当然觉得不公平，当然会与城管据理力争。

　　所以，要限制城管的自由裁量权，首先应当系统地修订现有的行政处罚法条，尽可能地取消“处以多少元以上多少元以下罚款”这样含糊的规定，改为一个确定的数额。有人会说，即便同一违法违规行为，也可能有情节不同，单一罚款数额反而会不公平。为解决这个问题，法律应当明确列出若干情节，分别确定具体的罚款额。若遇到比较含糊的情节，则比照最轻情节处罚。

　　这样比较确定的法律，才是解决问题的根本。城管最新的办法，未必能够有效解决罚款自由裁量权过大问题。试行的23个项目的罚款数额通过这样一个公式计算：罚款数额=罚款基数×（基准系数+区域系数+情节系数+变量系数)，这里的“系数”未免多了点，而“系数”越多，城管的自由裁量范围反而越大。当然，在法规没有修订之前，这样的措施还是必要的。

　　不过，即便实行这个措施，或者修订了法规，仍然无法完全解决城管滥用自由裁量权的问题。只要是执法，就不可能避免自由裁量权，因为到现场执法的终究是人，而法律是死的，人是活的。因此，法规总是要给城管以执法的自由裁量权，而只要有这种权力，它就存在被滥用的风险。因此，需要另外有制度来防范，向当事人提供救济。

　　这就是听证制度。城管现场执法，做出处罚决定，若当事人不服，就应当组织听证。当然，听证可以是简单的，甚至在现场即可进行。比如，一个城管做出处罚，当事人不服，则由他的上司接手，组织简易听证，由当事的城管和管理相对人分别陈述自己看法，对争议的处罚决定进行审议，据此就是否处罚、如何处罚作出决定。这样，可以为管理相对人提供申辩的机会，也在执法现场引入监管程序，甚至可以临时拉几个路人作“陪审员”，以监督听证过程的公正性。

　　当然，这样的做法可能会耗费点时间，但是，这本来就是执法应当付出的成本。程序的正当性，当事人的心服口服，比起执法效率来，更为重要。

　　□秋风(学者)

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