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承德政府预算报告在人大未能通过，两度修改增加民生投入，削减政府采购，7000万让利民生后终获通过。让政府开支处处透明，让监督从事前、事后走向事中，广东预算监督给我们提供了什么样的借鉴经验？我们又该让监督如何从程序走向实质？《新闻1+1》为您解析。

主持人（王跃军）：

您好，欢迎收看今天的《新闻1+1》。

近日，一件按道理来说本不应该成为新闻的事件却成为了新闻，那就是在河北的承德市，市人大将市政府2009年的财政预算草案两次打回进行修改，第三次才得以通过。人大对于政府的预算具有审议、批准和监督的权力，为什么承德市人大的做法有人称作是“破冰之举”，人大对于政府的预算说“不”，应该有哪些需要进一步完善的地方，因为这关系到我们公众的利益。今天我们特别请来了中国宪法学会副会长莫纪宏教授来和大家一起探讨。教授，您好。

莫纪宏：

主持人，你好。

主持人：

首先我们还是一起来看一看承德这个事件的始末。

（播放短片）

在我们的记忆中，政府预算报告一次通过司空见惯，但是政府预算两遭人大打回却是罕见事。今天，《法制日报》就报道了这样的一条新闻，并很快被各大媒体转载。

社保投入从两千万元提高到四千万元，教育投入从原来的一千多万现在改为两千多万元，政府采购费用削减了七千多万元。据《法制日报》报道，在今年的承德市人民代表大会上，承德市政府2009年预算报告草案接连被代表打回修改了两次，直到更改了预算方才被通过。

据报道，今年承德市人大提出了预算审查原则，有钱先紧着老百姓花。这个原则公布后，产生了立竿见影的效果，预算报告第一次审议，市人大代表坦诚相待，仗义执言，有人反映百姓收入与财政收入不匹配，还有人提出，不要单纯追求GDP增长，因此，预算报告首次未通过。预算报告修改后第二次审议，人大代表们仍不依不饶，反映修改后的预算报告在教育、医疗、社会保障上投入、调整得还不够，随后，预算报告再次修改后第三次审议，预算报告终于有了大幅度的修改。

据悉，这条新闻是承德市人大常委会财经委副主任李文林打电话透露给《法制日报》的。今天，李主任表示压力很大，不便接受我们的采访，我们采访了承德市人大常委会财经委的苏主任。

苏主任（承德市人大常委会财经委）：

那个报道中间有很多不实之处，那是我们一个副主任，已经退休二线的一个同志写的，他的意思是想写，财政预算审查过程中怎么做好事先审查。等到网上这个东西刚才下载我也看了，把这个事先审查说成是人代会过程中的审查，说成是人大代表的审查，那就不对了。

据苏主任介绍，今年2月，承德市人代会开了三天半，政府预算报告是当场通过的，人大财经委是在政府预算报告提交人大会之前进行预审的，并提出了一些修改意见，但新闻中提到的数字是否属实，苏主任表示不清楚。

苏主任：

我们这里历来政府和人大之间，特别在财政预算这快始终是配合得非常好的。今年的情况也是很正常的，审查过程中人大提出来，要有一些倾斜，但是也没有说。

承德政府预算两遭人大打回修改，究竟是在人大会前还是人大会召开中，我们尚不知晓，但是对于人大一追到底的监督行为，今天很多媒体都急于肯定。《新京报》发表评论说，打回预算报告是正常的人大监督，承德的破冰之举应成为公共政治生活中的民主常态。《燕赵晚报》发表评论说，人大代表不是好好先生，承德市人大的做法令人称道。

主持人：

莫教授，刚才从这个片子当中我们看到，打回去是肯定打回去了，打回去两次，但是从程序上来看，刚才苏主任也没有说清楚究竟是会前打回去还是会中打回去的，你觉得可能是在哪个程序当中两次将政府预算草案打回去进行修改？

莫纪宏：

我个人觉得承德人大把政府的预算工作报告打回去，应该是在事先这个程序，也就是说在承德市人代会召开之前一个月，根据《预算法》第37条的规定，由承德市人民政府财政部门把今年向人大提起的财政预算报告的主要内容提交承德市人大专门委员会，就是财政经济委员会进行审查。可能人代会之前一个月在审查的过程中发现问题了，在人代会开之前发回去两次。我想应该在人代会开之前发回去两次，而不是在开会期间由代表审议，说不行了，再退回去一次，然后再退回去一次，最后再表决，那样会也没法开，这个过程肯定是不可能发生的，我想应该是一种事先的审查。

主持人：

对于政府的财政预算进行审查和监督，我们看到在事前实际上是有这样的法律依据的，在这个过程中还有哪些阶段或者哪种方式进行审查和监督？

莫纪宏：

在我们国家，根据《预算法》和各级人民代表大会《监督法》的这些法律规定，对政府做的预算有几种监督方式：

首先，人大的监督。包括人民代表大会会议的监督和人大常委会的监督。人大会议的监督，因为我们的宪法第99条规定，县级以上人民代表大会有权审查和批准县级以上人民政府的预算以及预算执行情况的报告，所以在人代会开会的时候，代表坐在一块可以来审查预算报告。

另外还有一种由人大常委会进行的监督。《监督法》第15条规定，每年6月到9月这期间，县级以上人民政府把上一个年度的预算决算草案应该提交本级人民代表大会常务委员会进行审查和批准。

第三，因为我们国家财政预算每一届政府都是总预算，里面既包括本级预算，又包括下届政府预算，所以在通常情况下，《预算法》第四十一条规定，县级以上人民政府按照预算法规定，汇总下一届人民政府的预算，提交本届人大常委会备案，《预算法》第十一条规定，如果县级以上人民政府在汇总下一届人民政府预算时，它提交本届人大常委会备案的时候，如果发现这个预算本身跟法规有矛盾，它就可以来请求本届人大常委会进行审查。

主持人：

就是从审查的角度来讲，程序很多，方式方法也很多。我们也看到对于承德的做法有不同的声音，有的人觉得本身你做的就是人大职权范围之内的事情，没有什么了不得的，但是也有人说这是“破冰之举”，怎么来看待后面这种评价，它是一种“破冰之举”，意义在哪里？

莫纪宏：

我个人觉得，如果它属于事前审查，本身这是按照预算法规定的法律程序来做的，当然“破冰之举”可能有新闻的效应。实际过程中，其实这些年人大在审查政府预算报告的时候，特别是事先审查的时候也有经常打回去，也有的地方，当然我也不说哪些地方了，像人大常委会在审查预算报告的时候，觉得预算报告不行，搞点虚假的数据，打回去让他们修改。政府拿回来还是不行，怎么办呢？人大常委会就认为你们这个政府态度不太认真，后来干脆把财政局长都罢免掉了，这种案例还是有的。

主持人：

但是从整体的情况来看，类似承德这样的，把政府预算报告草案两次打回去的并不多，给大家的感觉，似乎人大在监督方面勇气和胆量不太足。

莫纪宏：

我个人感觉这次影响这么大，可能还在于承德市人大财经委员会在事先审查政府送来预算报告的时候，它可能发现里面有很多项目有问题，最后很多项目都改了，可能偏向于民生里面，最后达到七千万元，这是一个很大的数字。一般来说像政府提交的预算报告，不管是事先审查还是在人代会期间，如果通过人大这个程序，变动这么大，说明人大在这里面起了很大作用，如果这个新闻舆论再放大一下，大家肯定觉得这个事是有史以来第一次，其实不是，我认为这是很普通的一件事情。

主持人：

今年“两会”期间吴邦国委员长提到，人大的监督不是掣肘，不是唱对台戏。怎么样来看待人大和政府两者之间这种监督与被监督的角色定位？

莫纪宏：

我个人觉得，如果说从人大对一府两院的监督，特别是对政府工作的监督来说，过去我们往往把它理解成为我监督你，我让你干什么你就干什么，好像是一种单向的。其实监督在我们宪法、《组织法》或者《监督法》中间，监督是一种制度，监督本身不是目的，根本的目的还是要把政府工作搞好。所以我觉得承德市人大这一次把政府的预算报告发回去两次，它的意义非常重大，重大在哪儿呢？我不是说一竿子就否定你，或者在人代会的时候就让你不通过，让你难堪，我是要真正地通过人大监督程序把这个预算搞好，给我们本年度的预算和本年度的经济发展提供一个基础。比如在2005年，新疆昌吉市人大常委会就把政府提交的2004年决算报告否了，还真有否的。我觉得像承德市这个的意义非常重大，你否了不是事，毕竟你把当年度的预算否了，它还要工作呢。

主持人：

但是最后它还是起到了相应的推动作用。

莫纪宏：

通过监督，通过发挥，双方之间达成一个默契，最后使这个预算真正能够反映老百姓的要求。

主持人：

应该说近几年人大在监督各方面的工作，大家可以看到是有目共睹，在不断向前进步，对于政府的预算的审查、监督，哪些方面要进一步完善呢？我们稍后将继续。

主持人：

欢迎您继续收看《新闻1+1》

对于政府和人大两者之间审议与被审议、监督与被监督，怎么样能够进一步完善呢？接下来我们来看一看近些年来广东的一些做法。

（播放短片）

这张照片拍摄于五年前广东省十届人大二次会议上，照片上的这位是时任广东省财政厅的副厅长郑振涛，他正在接受人大代表的询问。事实上，他也是人大会议上被盯得最紧的一位，原因很简单，那就是因为他手里攥着整个广东省的钱袋子，而人大代表正在行使自己的监督权，看看他打算来年花多少钱，打算花在什么地方。

事实上，在预算监督方面，一向敢说敢做的广东人大走在了全国前列。早在1999年，深圳人大就开始了部门预算改革试点，到2002年则全面铺开，深圳所有行政事业单位都实行了部门预算。当年，深圳还开展了“绩效审计”，也就是说不仅要管住政府怎么花钱，还要管住政府花钱的效率，这又是一个创新之举。

深圳改革也为广东省人大提供了经验。经过一系列筹备，2001年2月19日，《广东省预算审批监督条例》获得通过，这个监督条例最大的特点就是将预算做细，增加人大监督的透明度。条例公布后很快发生了显著的变化，2001年以前，广东省政府每年向人大提交的预算报告只有一页纸，支出方面只列出类；2002年，广东省政府向省人大提交的预算报告扩展到27个部门；2003年，全省102个省级部门全都向省人大提交了预算报告，报告厚度3厘米，605页，并在开支流向中列到了“项”；2007年预算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味着代表可以把草案带回家仔细研究，不必阅后缴还；今年，预算案编制实现了由项到款的突破。

很多媒体关注到了广东省人大的变化，而这种变化体现到监督和被监督者的身上就更明显了，广东人大代表感慨道，以前我们能看到的全省预算报告用一张纸就写完了，简略地让人看不懂，今天这张纸居然变成了一大本书，让人看不完。而一些记者在私下与广东官员聊天时发现，怕人大已经成了他们潜意识中的一根紧绷的弦，特别是一些计划财政方面的官员，在编制政府预算报告时不敢有丝毫倦怠，唯恐出错被人大代表揪到小辫子，花一分钱都要算计半天，担心能否通过人大那一关。

广东省人大在预算监督上的作为，也引起了学术界和传媒的广泛好评。有评论指出，广东省人大在财政预算审批中，从形式走向实质性的创新之举，遏制了地方人大审查批准本地政府财政预算时存在的不作为现象，降低了预算执行中相伴而生的腐败几率，代表人民攥紧了钱袋子。

主持人：

应该说人大的监督要敢于监督，而且要做到能监督，也需要被监督的政府在体制上要进行一些改革，以便于监督。广东省财政体制方面有哪些相应的变化，接下来我们来连线广东省财政科学研究所所长黎旭东。黎所长，您好。

黎旭东（广东省财政科学研究所所长）：

你好。

主持人：

黎所长，广东省在财政体制方面有很多相应的举措，您觉得哪些方面比较有效，相应的措施是什么？

黎旭东：

除了刚才播出的内容之外，在省委省政府的领导下，我们广东每年都在不断创新。人大在跟政府的合作关系上也是一个和谐的关系，也完全是一个很对立的关系。所以在去年以来，汪洋书记到了广东以后就推行一个新的概念，叫做“竞争性分配财政资金”的概念。

主持人：

具体来讲这是一个什么概念？

黎旭东：

就是扶持14个欠发达的市发展，不像过去平均分配，现在采取的是一种拿15亿出来，分三份，让14个市来竞争，现在已经竞争完两个了，马上下个星期就要竞争第三次，总共要竞争五次。这个措施对欠发达地区的发展刺激特别大。这是什么概念呢？对于公平性分配的话，像地方保吃饭的那一部分，全都是按照公平性分配标准，都要补齐、补足。

主持人：

人大对于政府的预算监督有个绩效预算，这应该怎么理解？

黎旭东：

绩效预算在广东也是走在全国前列的，南海的绩效预算是从2004年就开始做到了，整个做的过程中人大跟财政是联手做，而不是跟财政对立做的。绩效预算什么概念呢？在西方来讲，绩效目标为导向的预算，从我们国内来讲实际上就是预算方法的一种改变调整。这里面要让预算的单位负起财政责任，它要用钱必须要负责任。现在人大跟政府的关系上，有些地方出现一些激烈程度，是因为要财政公开，但财政公开不了是因为有些部门单位用钱的时候没有讲清楚钱用在哪里去了，怎么用的，用出什么效果了，所以不便于公开。

主持人：

人大对于财政这种改革会起到什么相应的促进作用？

黎旭东：

它是在整个财政预算改革过程当中起到一个助推器的作用，南海人大的财经委主任主持了财政预算的问责会，他做主持人来对部门单位用钱的责任问责，由财政部门具体组织，请了专家对用款单位进行审核，由专家发问，最后由政府有关部门（人大、审计、监查部门）一起对这些部分进行问责。

主持人：

非常感谢黎所长。

莫教授，刚才从这个片子当中，包括黎所长也提到，实际上对于政府财税改革体制会起到一个很大的促进作用。但是从它的监督的角度来讲，刚才我们从片子里也看到，最开始看它的预算报告是一页纸，现在变成了六百多页，大家还有一种感觉，好像虽然细了，但是有一种看不懂、看不清的状态，怎么来看待这样一种情况？

莫纪宏：

我觉得预算监督是一种专门的监督制度，它应该是各种监督的汇合，就是要发挥各种监督的合力，比如人大要监督，社会要监督，审计部门也要监督。最重要一点，就是怎么样首先使得预算这一块的体制增强透明度、公开性。由于我们国家的财政体制是中央和地方两级预算，但是我们现在中央和地方财权私权没有完全划分清楚，所以像地方预算的时候，有很大一部分收入是来自于中央财政资金的转移支付，这一块包括税收返还，还包括补贴。某个省今年做的预算中间很大一部分可能就来自于中央的，但是中央给了多少钱这一块有时候就很难说了，中央给一千亿，可能打入预算的时候最多五百亿，还有五百亿可能就没有了，因为这是中央财政资金转移支付的，所以这一块可能是需要加以公开的。只有像社会公开，比如从中央国务院到省里面，省里到县里面，每一级财政转移支付到底是多少，这个我觉得老百姓还是比较关注的。

第二，我们现在财政预算体制也需要加以改革。现在财政转移支付有很大一块基本上是专项的，比如你这个地方是贫困县，每年都给你一些钱，结果每年都靠吃上面的补款过日子，永远不想摘掉贫困县的帽子，所以财政转移支付有的时候就起不到效益，所以这种情况有时候要改革财政预算体制。

主持人：

刚才您也提到监督的过程当中存在一些问题，实际上财政是一个很专业的问题，很多人大代表来自方方面面，并不是那种专职化的，对于像这样一种审议怎么能够达到专业化，能更加有效、主动。

莫纪宏：

我个人觉得，其实对一般人大代表来说很简单，就是今年根据上一个财政年度预算的执行情况，和本年度估算和角色的大概情况。你就告诉代表，我们今年这个省或者市、县大概财政收入多少钱，大概花多少钱，财政有没有赤字，这个就很清楚了，然后你把细目，比如财政收入来自哪儿，一笔一笔列清楚，支出可能是哪几个项目，一笔一笔列清楚，让代表一审议就行了。过去这一块可能立得不那么透明或者不那么全面，代表对这块有点意见。像刚才片头不就讲了嘛，承德市可能在民生方面、教育方面投入得不够，经过市人大事先的审查可能就增加了，比如教育经费增加一千亿，社会保险增加两千亿等等，把原来预算项目一些不太合理的地方调整了。

主持人：

您刚才提到很多方面的项目，实际上作为一个人大代表来讲，假如在人代会的时候，像承德只有三天半的时间，怎么在这么短时间对这么多东西进行审议？

莫纪宏：

代表审议只能代表自己关心的问题，就是钱到底用在哪儿，你是用在公共开支上还是用在政府的行政经费上，它首先关注这个问题，然后才关注还有比如当年的热点，像怎么救济社会弱势群体，民办教师工资是不是拖欠，这方面钱够不够，能不能支付来这些钱。

(央视新闻频道《新闻1+1》播出时间：周一至周五晚 22：00~22：30，重播次日早间08：30 ，午后14：30 凌晨00：30)