《瞭望》文章:京津冀都市圈双核驱动

发布时间:2010年06月05日 03:13 | 进入复兴论坛 | 来源:瞭望新闻周刊

  《瞭望》文章:京津冀都市圈双核驱动

  先进的特大城市、落后的腹地,是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一

  文/《瞭望》新闻周刊记者李舒孙晓胜

  曹妃甸,渤海湾一个沉寂千年的荒凉小岛,涨潮时面积不足4平方公里,却被列入了国家“十一五”规划蓝图。5月19日,国家发改委地区经济司官员透露,《京津冀都市圈区域规划》已经上报国务院,有望年内出台。

  记者驱车来到唐山曹妃甸,强劲的海风中,中国有史以来最大规模的填滩造地已基本成型,施工车辆穿梭往来,30万吨级的港口已经建成,载有数十万吨铁矿石的巨型船频繁进港,一座年产千万吨钢的现代化钢厂即将投产,石油码头建设紧锣密鼓……一个310平方公里的工业区呼之欲出。

  而就在3年前,记者脚下站立的这片土地还是汪洋大海,甚至就在今天,汽车的GPS导航系统上仍然显示我们行驶在海平面上。

  从北京开车到曹妃甸,不到3个小时。高速铁路修通后,仅需50分钟,属于典型的“一小时经济圈”。在《京津冀都市圈区域规划》中,按照“8+2”的模式,以北京、天津为双核,一小时能到达的城市包括:河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口、承德8地市。

  国家发改委于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划编制。2006年5月,国务院发布《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》,将推进天津滨海新区纳入国家总体发展战略布局,同时批准其为全国综合配套改革试验区。同年,国务院批准了京津两市新一轮城市总体规划,北京不再强调“经济中心”,而将发展目标明确为“国家首都、国际城市、文化名城和宜居城市”;天津则提出建设“现代化国际港口大都市、中国北方经济中心”。

  经过7年之久的调研、编制,京津冀都市圈已形成较为完整的区域经济规划蓝图,有望成为中国经济的“第三极”。可以预见的是,这个新都市圈的崛起,将对提升国家竞争力产生震撼性的影响。

  京津冀都市圈重新定义新北京

  新中国成立后,中央决策层认为北京应该承载更多的生产功能,要建设成全国的“政治、经济和文化中心”,于是在北京布局了首钢、焦化厂、棉纺等工业企业。而具有雄厚工业基础的天津却难以更好地发挥作用,河北更是由于两大城市的“空吸现象”,而形成大面积的贫困带。

  从北京、天津两市开车出去,只需两个小时,就能走到一些国家重点扶持的贫困县。中国社科院发布的《2006中国区域发展蓝皮书》指出,京津周围贫困人口达到272.6万人。由于历史原因,京津冀地区生产要素向两大中心城市过度聚集,使得区域发展不平衡。反观长三角,上海的地区生产总值与苏、锡、常等周边城市差距并不明显。

  经过数十年的发展,北京不堪环境污染、交通阻塞的困扰,并日益受到水土资源和能源的制约,人口压力不断增加。而京、津、冀之间缺乏统一规划,各城市间经济联系淡薄,产业同构、无序竞争问题突出,不但降低了区域整体竞争力,而且各城市都面临着自身难以解决的困境。

  京津冀都市圈区域综合规划研究项目负责人、中科院地理所研究员樊杰说:“有效的解决方案是各地错位发展,合理分工,科学布局。”

  真正的转变发生在2004年,《北京城市总体规划(2004年-2020年)》将北京城市发展目标确定为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”,同时保护古城风貌,鼓励发展特色文化旅游产业,建立并完善适合旧城保护和复兴的综合交通体系。

  第二年,随着国务院先后批复北京、天津城市发展总体规划,两市的定位终于清晰。北京不再强调“经济中心”定位,天津则以恢复其在北方的经济中心为发展方向。这是一个非常重大的调整,因为它要扭转过去半个多世纪两市形成的不合理格局。如此调整,最终可在一定程度上恢复两地曾有的互补格局,从而真正地在北方地区出现一个不受行政区划限制的共同的经济、社会、文化区域。

  在这一历史性调整中,天津、河北是增,北京是减,因而调整的过程对北京来说更艰难,北京面临的挑战更大。京津两市及周边中小城市如何形成一种互补的产业结构,乃至互补的社会、文化空间结构,需要政府的胆识智慧,也需要民间的融合促进。

  在新的城市定位下,北京开始了以首钢、焦化厂外迁为代表的产业转移,同时发挥历史文化优势,着重发展文化创意产业、总部经济和现代高端服务业;天津则承接了空中客车A320总装线、百万吨乙烯工程等重大项目;而周边的唐山、保定、廊坊等城市努力建设中心城市产业转移的承接地。

  北京把经济中心让位给天津,把大量工业项目转移到京津冀腹地,会否给北京经济带来挑战?北京市发改委前副主任王海平的回答是,没有挑战,只有机遇。

  他认为,在中国区域经济发展过程中,北京和天津各自拥有得天独厚的优势,也形成了具有各自特点的经济格局。

  “我们非常愿意看到天津能够在区域经济发展中发挥更大的作用。”王海平说。天津在中国北方发展中具有很大优势。天津的发展,尤其是国务院批复建设滨海新区,对北京来说是机遇,将为两地合作提供更大空间,并将惠及周边地区经济发展。

  北京的定位正在经历“去经济化”。王海平说,北京将从实际出发,适应中国经济发展大格局,积极参与环渤海地区的发展。去年北京和河北首次签署了关于加强经济与社会发展合作的备忘录,确定双方将在交通基础设施、水资源和生态环境保护、能源开发等九方面进行深度合作,该协议被认为是区域协调发展的破题之作。这意味着北京在与兄弟省市的合谋发展方面进入到了新的阶段。

  第三极增长:破除“产业悬崖”

  “先进的特大城市、落后的腹地,是京津冀都市圈整体布局必须解决的重大问题之一。”京津冀都市圈区域综合规划研究专家指导委员会主任、中国科学院院士、权威经济地理学家陆大道分析说,长期以来,京津两大核心城市与周边地区在发展上相互脱节,彼此间的空间联系松散、薄弱。周边中小城市特色不突出,产业承接能力不强,使得这一地区产业梯度落差过大,甚至形成“产业悬崖”。

  京津冀三地在经济发展上各有所长给人们带来希望。北京拥有知识经济等优势,天津拥有加工制造业和海运等优势,河北则拥有重化工业和资源等优势,三方优势有着很强的互补性。强化京津冀更深层次的合作,将更有利于三方合理分工、优势互补、提升区域的整体竞争力。这一认识,在三地引起强烈共鸣,并在高层取得高度共识。

  可喜的是,来自各方的力量正在推动京津冀区域经济加速融合。往返于京津冀三地间,记者看到已启动大规模的城际轨道建设,京津城际铁路2008年通车,只需半小时;第二条京津高速路已通车;北京到石家庄的城际客运专线正在建设。这些交通设施的建设,都将进一步把京津冀连为一体。京津冀区域交通一体化进程加快。三省市正紧密协作,联手推进区域内海港、空港、公路、铁路多种运输能力建设,以现代化交通体系构筑京津冀紧密都市圈,合力启动区域经济高速增长的引擎。不仅仅是交通,京津冀区域协作已经在旅游、生态、能源等领域出现一系列实质性的进展。

  2005年,国务院批准了首钢结构调整方案,首钢与唐钢共同组建了京唐钢铁联合有限公司。结合首钢搬迁和唐山地区钢铁工业调整,投资677亿元,在河北曹妃甸新区建设具有国际先进水平的钢铁联合企业。来自首钢集团的最新消息说,今年7月,京唐钢铁厂将全面投产,达到年产钢950万吨规模。天津的一些产业也在逐步向河北延伸。

  近两年来,北京CBD东扩、南城计划、通州国际新城等规划相继出台,北京的城市空间布局开始呈现出“东南飞”的景象。紧邻北京的河北廊坊市下辖的三河、大厂、香河、固安等地也迅速出台对接措施。河北省委政研室研究员胡冬原说,到2020年,河北要推动环京津23个县、市的绝大部分达到中等城市规模。涿州、大厂、三河,甚至唐山、保定等地都将会加速与京津对接。

  在京津冀区域,以北京和天津为双核。从目前的发展趋势看,京津将成为现代服务业和高端制造业的双高地。北京主要以现代服务业为支撑,将成为我国的国际管理和控制中心型的国际节点城市;天津以现代制造业和国际航运物流疏散枢纽为支撑,成为区域性的节点城市。两大城市各以不同产业为主导,在产业融合上的空间相当大。“不同梯度,协同竞争”,将是京津双核在京津冀区域发展中的主旋律。

  陆大道认为,京津冀都市圈与长三角、珠三角最大的区别在于,这里不是在白纸一张的荒地上进行原始创业。现在要做的是对资源进行充分整合,对生产要素进行合理配置,实现区域内统筹发展和人与自然的协调发展。

  壁垒仍待消除

  尽管京津冀区域发展面临着前所未有的机遇,也取得了突破性的进展,但有关官员和专家认为,京津冀一体化仍然存在着一些基础性缺陷,出现区域认同感不强,本位主义严重;产业结构雷同,产业链断裂明显;企业受行政干预多,生产要素自由流动性差等问题,成为京津冀区域协作的三道“樊篱”。

  专家指出,在京津冀区域内,各地都表现出良好的合作发展的姿态,但在一些专项规划里,却还是自家打自家的算盘,甚至是不顾资源等条件限制,追求“大而全”。

  河北省承德市滦平县地处北京北部,作为京津的水源地,是离北京最近的国家级贫困县。全县95%以上的人口是农民,境内的潮河、滦河分别是北京和天津的饮用水源。滦平县水务局副局长卢继俊认为,为了保证水质,当地限制了工业和其他产业的发展,财政收入主要来源于农业。同样,承德市水务局官员透露,仅潮白河流域先后禁止的工业项目就达800多项,每年给承德造成的利税损失就达10亿多元。同时承德平均每年还要投入2亿多元,用来治理承德的山川。在张家口市怀来县城所在地沙城周边,到处都可以看见葡萄园,当地人说,种植玉米等作物,基本难有收成,干旱是这里的特点。尽管离县城不到几公里的地方就是官厅水库,但早在十几年前这里的农民就被告知,他们不能用这些水,水库由北京市管理和使用。

  河北省曾希望,京津冀一体化能从环境开始破题。河北方面提出了京津冀环境一体化体系的概念,这一体系主要是指森林生态、水资源等外溢性、公益性资源的共享共建,也就是用资源补偿的形式让京津对河北进行经济辐射。但是,这一希望并没有取得很大进展。

  与此同时,京津冀之间许多地区尚未健全交通运输体系,还处于“对而不接、近而不通、通而不畅”的状态,这直接影响相互之间分工合作。

  河北省住房和城乡建设厅的一份报告指出,环京津城市集群发展的政策措施尚不完善,缺乏必要的政策导向,河北与京津没有形成体制、政策等梯度差;与京津产业转移、交通对接等重大战略性问题合作进展相对缓慢,生态补偿机制尚不健全。

  事实上,京津作为区域内的中心城市,其产业同构现象明显,相互间竞争关系大于合作动力。对京津冀地区制造业同构现象进行定量研究后可以发现,北京与天津制造业的产业结构极其相似,相似系数全部在0.9以上,最高达到0.96。即使在目前情况下,京津产业合作格局也没有完全启动。以京津塘高速公路沿线高新技术产业带为例,这里分布着中关村科技园区、北京经济技术开发区、廊坊经济技术开发区、天津新技术产业园区、天津经济技术开发区、天津港保税区等6大园区,是京津两地发展高新技术产业的高地所在。但从各开发区所开发的现有产品类别、品种和发展规划上看,大都集中在电子信息、机电一体化、新材料、生物医药等几个大方向上。

  类似的现象在京津冀地区存在很多。一些人士担心,由于没有形成各自的特色产业,各地抢项目、拉资金的恶性竞争,将不可避免,从而大大影响京津冀地区一体化进程和综合竞争实力。

  另一方面,企业受行政干预多,生产要素自由流动性差,是京津冀区域协作的又一道“樊篱”。与“长三角”和“珠三角”相比,京津冀都市圈中的国有经济比重过高,政府对企业控制力强,所带来的后果就是,跨地区产业重组受到制约,影响产业集聚和整合,阻碍优势产业群的形成。

  另外,京津冀地区民营经济发展缓慢,其力量还不足以打破行政区划的限制,资金、技术、信息等生产要素,难以在区域市场内合理流动和配置。

  专家建议,一方面加快京津冀都市圈内交通网络建设,减少城市间要素流动所支付的时间和交通费用,节约要素流动成本,提高交易效率。另一方面,在人才管理、产品准入、企业跨地区重组等方面,建立相互承认和协商机制,促进区域性市场的健康发展。□

责编:汪蛟龙

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