《瞭望》：公务接待制度改革的“沉默”

　　公务接待中的吃喝风并非不治之症，只要做到信息公开，打破“自我监督”的思维，加强监管，敢于处罚，便可使问题迎刃而解

　　“要严格执行公务接待的有关规定，加大监督检查力度，包括接受群众和社会舆论监督。”这是中央对“进一步规范和改革公务接待制度”中的一个新要求。

　　4月27日，《瞭望》新闻周刊记者联系上北京市大兴区委宣传部相关负责人，希望就大兴区公务接待方面的情况进行采访。该负责人表示，他可先协调区委办公室和区政府办公室再给记者答复。次日一早，该负责人电话告知记者，“内容太敏感，他们不愿意接受采访。”随后，本刊记者给北京多个区县政府打电话，采访公务接待的要求均被婉拒。

　　自上而下对推进公务接待制度改革，严禁用公款大吃大喝的规定越来越细、要求越来越严。但事实表明，这些约束力不足的规定，对遏止公务接待中的浪费和腐败作用并不明显，比如在“由隐性消费向显性消费转变”这一环节就难到位。

　　在多位受访专家看来，我国在规范公务接待方面，不论是传统观念的转变，还是制度建设的完善，都还要走一段漫长而艰难的路程。

　　公务接待被视为“国家机密”

　　3月30日，国土资源部率先在其官方网站公布了“2010年部门收支预算”。随后，财政部、科技部、住房和城乡建设部也相继公布2010年部门收支预算总表和部门2010年财政拨款支出预算表。截至4月11日，共有35家中央部委公布了部门预算。

　　但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待显然还属于“ 保密范围”。

　　“目前，公务接待还没有一个明确的概念。”在刚刚成立的中国行政体制改革研究会上当选为秘书长的国家行政学院教授汪玉凯接受本刊记者采访时表示，“在一些地方，只要领导批准的接待就是‘公务接待’，只要领导签字的发票就可报销。”

　　“上级到下级单位视察，下级到上级单位汇报工作就不少，加上横向交流过于频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象。”汪玉凯教授说，“只有先对‘公务’的概念及范畴进行明确，才谈得上制定严格的接待标准，对‘接待’进行规范。”

　　“现在公务接待与以前相比，已经有很大变化。”在汪玉凯教授看来，公务接待，就是党政机关内部上下级之间、横向之间，出于工作需要产生的接待，或外地兄弟单位或官员来访，以及相关的会议、参观、学习之类产生的接待活动。“公务接待在标准、范围等方面，还需要更明晰、可操作性的规定。”

　　“党政机关适度的公务接待，是开展工作的需要。”汪玉凯教授说，“但是公务接待吃喝之风泛滥，就是严重的腐败问题。”

　　“公务接待是个苦差事”，湖南省某县一家单位负责人向记者诉苦道，“应酬是我工作的主要内容之一，有时一天甚至要接待三四批来客，以至吃饭犹如赶场子。”

　　“目前有些地方的公务接待，不但标准混乱，而且范围也不明确。”清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授对本刊记者说，“全国没有一个统一标准，基本是各地根据当地财政状况而定。至于一顿饭花多少钱，主要由接待单位领导即时拍板。”

　　“有些单位的接待对象非常复杂，既有上级视察，也有下级来访，更多的是兄弟单位之间的横向联系。”任建明教授说，“值得注意的是，现在有些公务接待，已经演变为用公款为对方的消费相互埋单。”

　　“公务接待消费在不同单位之间的差异很大。”北京一位长期在基层工作的干部认为，“在有些地方，公款吃喝已经成为一种交际手段，有些领导甚至用公家的高规格接待，为个人的升迁作铺垫。”

　　更糟糕的是，在公务接待的“暗箱”下，有些地方和单位，还以接待、住宿补贴和用餐招待开支等各种借口，开假发票套取预算内资金，设立“小金库”，用于请客送礼等等。

　　“预算外资金”是失控源头

　　“上级动辄就下来检查，不喜欢吃喝也得陪好，谁也得罪不起。”云南省某县一位做局长的朋友对本刊记者感慨道， “现在8小时以外，也耗在公务接待上。”

　　虽然有这样感受的人不少，但不少人又身不由己地深陷其中，这不得不从现有的财政制度上找原因。

　　“由于各种原因，我国政府预算归一化管理问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，成为公务接待失控的主要原因。”任建明教授指出，“在民主法治健全的国家，政府所有财政收入与支出都是纳入一个统一的正式预算的。”

　　“财政预算不公开不透明，加之认识上的偏差错位以及监督打击力度不够等原因，更加剧公务接待的不正之风和腐败问题。”任建明教授说。

　　“公私不分的接待现象也很普遍，有的去旅游或办私事，也列入公务接待范围。”据任建明教授介绍，在有些经济发达的地区，接待费用惊人。他举例说，“南方有一个镇，经济状况比较好，每年接待费用就达上千万。”

　　“由于预算外资金的支出，其来源是私下运作的灰色‘小金库’，本身就见不得阳光。”任建明教授认为，“这为财政支出方面的超标、违规包括公务接待方面的超标、违规提供了便利的条件。”

　　“在预算方面，很多地方并没有把接待费、差旅费、考察费等定额明晰。加之公务接待的主体，本身就是领导干部和其他公务人员，信息和权力又不对称，更使公务接待中的问题难于界定和发现。”任建明教授说。

　　在多位受访专家看来，监督不到位，是公务接待失控的重要原因。“各级人民代表大会作为权力机关，在监督制止公务接待不正之风方面，应当更有所作为。”汪玉凯教授认为，“但实际情况是，人大在这方面基本是缺位的，并没有建立起必要的监督机制。”

　　汪玉凯教授进一步解释说，“主要有两方面的原因。首先，目前相当多的公务接待费用在预算外循环，很难掌握具体数目；其次，在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以监督。”

　　本刊记者调查发现，财务管理手段的落后，也为公务接待腐败提供了便利。特别是电子消费不发达、发票联网核查等技术手段落后，也为个别人多开、虚开发票及用假发票报销等违纪违规行为的发生提供了可能。

　　信息公开的民间推动

　　公务接待过多，自然使很多领导干部沉浸在接待应酬之中，难以集中精力于本职工作，也不利于党风、政风建设。

　　“公务接待中的种种不正之风，如果任其存在和发展，必将产生很大的危害。”汪玉凯教授说，“首先，助长党政机关的奢靡、铺张浪费和盲目攀比之风，推高了行政成本，挤占了公共资金。其次，给一些人提供了贪腐的机会。再者，恶化干部群关系，使群众对政府产生信任危机。”

　　近年来，公务接待失控引起高层高度重视。2006年，中央下发《党政机关国内公务接待管理规定》，明文要求“ 接待单位应当严格按照接待标准提供住宿、用餐、交通等服务，不得超标准接待，不得用公款大吃大喝。”

　　该文件还规定，“接待对象需要安排用餐的，接待单位应当按照当地财政部门规定的伙食标准安排，不得超标准安排用餐，提倡自助餐，一般不安排宴请。”

　　2009年初，中办、国办下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，2009年5月初，中央纪委、监察部、财政部也联合下发《关于采取有力措施认真贯彻落实厉行节约八项要求的通知》。

　　但本刊记者调查发现，在公务接待消费接受群众和社会舆论监督方面，显得缓慢而艰难——

　　2008年11月，辽宁沈阳市民、律师温洪祥向沈阳市政府提出信息公开申请，要求相关部门公开办公费、招待费、差旅费等财务账目，他的申请虽然被受理，但同时被告知“政府部门财务信息又极其敏感，(公开)难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。”

　　2008年12月30日，河南南阳小伙王清向南阳市181个行政部门提交了7项政府信息公开书面申请，其中主要是“三公”消费问题。让人错愕的是，有些单位收到申请后，还将其当成了间谍。

　　尽管如此，多位专家受访时还是表示乐观，他们认为只要政府自身的改革措施不断推进，力度不断加大，再加上普通百姓、社会组织、新闻媒体的积极介入，就能实现建立公共财政公开制度和现代财政预算制度的目标。

　　打破“自我监督”的思维

　　从本刊记者采访梳理的对策看，公务接待中的吃喝风并非不治之症，只要做到信息公开，打破“自我监督”的思维，从预算、报销手续、公示等环节入手，加强监管敢于处罚，便可使问题迎刃而解。

　　“公务接待开支无序增长的问题，绝非某些技术手段就可以解决的。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受本刊记者采访时指出，“应建立政府行为预算硬约束的制度框架，让人大可以通过预算制约、监督政府开支。”

　　据专家介绍，按国际通行的做法，公务接待消费必须全部纳入预算，并且公开接受媒体、公众的监督，一旦违规，将受严厉的处罚。比如芬兰，上至总理下至普通公务员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要在网上公开其清单，每位公民都能看得到、查得清。芬兰就曾有一位中央银行高官，在公务接待中不小心上了一道鹅肝，被媒体上网查阅菜单曝光后而下台。

　　“对于公务接待，政府已经采取了一些措施，比如指定政府定点宾馆、实行公务卡消费制度，这些都确实起到一些好的效果。但这远远没有从根本上解决公务接待过多过滥、花费过多的问题。”汪玉凯教授说。

　　“要杜绝公务接待腐败，可从三方面入手。”汪玉凯教授建议，“首先，应在现在的有效制度基础上，创新各种管理模式，对政府乱花钱的行为进行有效控制；其次，把预算外收入纳入体制内管理，杜绝体制外循环；再有，对一些典型案例，要加大曝光力度，进行严肃处理，以起到切实的警示作用。”

　　“党政公务接待应制定全国统一的接待标准。对每一笔吃喝款项，包括支出的去向、用途，招待的标准，都严格按照公务接待的标准进行审核。”中国社会科学院尹韵公研究员对本刊记者说，“公务接待应推行清单制、实名制、公示制，公务接待单应有统一格式，其中内容包括：来客时间、地点、人数、单位、姓名职务，公务活动内容，接待地点、人均标准、接待总额、经手人、陪客、客人签名、审批人等。一式三联，报销单位财务存档备查。”

　　“可从制度上升到法律层面，像治理贪污受贿一样治理公务接待腐败，增加违规成本。”尹韵公研究员认为，“如果公权力受到了刚性制约，公务接待就会走出尴尬的状态，官员出于违法成本考虑，在公款吃喝时也会有所顾忌，也可大大减少腐败的可能。”文/《瞭望》新闻周刊记者李松

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