行政执法与刑事司法衔接，是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，使行政执法与刑事司法形成合力的工作机制。近年来，检察机关在推动“两法衔接”方面做了大量卓有成效的工作，受到社会各界的广泛赞誉。

　　2008年11月下发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，将“建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制”(以下简称“两法衔接”)列入司法改革任务。2009年10月，全国人大常委会在审议最高人民检察院《关于加强渎职侵权检察工作促进依法行政和公正司法情况的报告》时，对落实和推进“两法衔接”工作提出明确要求。

　　一、保障市场经济秩序，“两法衔接”势在必行

　　2000年10月，国务院在全国范围内开展了一场声势浩大的严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动的联合行动。截至2001年4月底，全国共出动行政执法人员492万人次，捣毁制假售假窝点4.3万个，查获假冒伪劣商品货值65亿元，依法惩处违法犯罪分子5100人。但是，在整顿市场的过程中，一个重要的法律问题开始浮出水面:行政执法机关对查获的涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送，缺乏明确的法律规定。

　　2001年7月，国务院发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。该规定强调:行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督;公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。

　　2004年3月，高检院与全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(以下简称“全国整规办”)、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》。2006年1月，高检院、全国整规办、公安部、监察部联合下发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，该意见规定:行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。

　　“这两份文件的出台，缘于检察机关在实践中发现，破坏市场经济秩序犯罪案件发案数逐年增长，各级行政执法机关的查办数也相应在增加，但真正进入刑事诉讼程序的却与之并不相称，有的地方、有些案件还呈下降的趋势。”高检院侦查监督厅相关负责人分析指出造成这一问题的原因诸多:

　　一是受地方保护、部门利益的驱动，行政执法与刑事司法之间存在移送不及时或不移送甚至“以罚代刑”的问题。

　　二是行政执法与刑事司法存在着证据上不衔接问题。刑诉法对证据有严格的收集主体规定，行政执法机关作为行政处罚的主体收集的证据能否直接作为刑事司法的证据，缺乏法律依据，刑事司法机关往往不予采信，需重新收集，也在一定程度上影响了案件的移送。

　　三是行政执法与刑事司法机关之间存在着信息不畅的问题，造成刑事司法机关不能随时随地给予行政机关有关的法律指导，以致时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。

　　“高检院高度重视、积极推动‘两法衔接’工作，并运用这一机制促进依法行政和市场经济秩序的进一步完善。”这位负责人告诉记者，2002年底，高检院对河南省洛阳市检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况作了专题调研，并向全国整规办提出强化“两法衔接”工作的建议。2003年9月，高检院在重庆召开“建立两法衔接工作机制座谈会”，邀请国务院有关部委业务部门负责人与全国检察机关侦查监督部门负责人共商加强“两法衔接”工作事宜。

　　二、保护知识产权：检察机关多措并举杜绝“以罚代刑”

　　为有效解决一些地方存在的对破坏市场经济秩序犯罪“以罚代刑”的问题，2003年高检院部署开展了经济犯罪立案监督专项行动，2004年3月至2005年底又部署开展了打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动。这两项活动，促进了“两法衔接”工作机制的建立和完善。

　　“专项活动解决了一批人民群众反映强烈的制假售假、侵犯知识产权等涉及民生的问题，对预防和减少破坏市场经济秩序犯罪起到了积极作用。可以说专项活动是检察机关推动‘两法衔接’工作的成功实践。”该负责人说。

　　据介绍，专项活动期间，检察机关共走访行政执法机关16142次，查询案件52089件，查阅案件卷宗50871件53007卷，分别督促行政执法机关向公安机关移送涉嫌制售假冒伪劣商品、侵犯知识产权犯罪案件1690件2159人和245件289人，监督公安机关立案侦查1282件1622人和462件564人。

　　就专项活动中侵犯知识产权犯罪而言，由于行政执法和刑事司法衔接不畅，很多权利人往往放弃司法救济，选择行政处理，而行政执法机关与刑事司法机关各自职能分工不同，容易使进入刑事诉讼程序的侵犯知识产权犯罪案件与实际发生的案件差距较大，大量的侵犯知识产权犯罪停留在“行政处罚”的阶段。

　　在2008年底召开的全国检察长座谈会上，曹建明检察长要求全国各级检察机关要更加注重对知识产权的司法保护，加大对行政执法机关移送知识产权犯罪案件和司法机关受理知识产权犯罪案件的监督力度，依法惩治、积极预防侵犯知识产权的犯罪，加强对知识产权司法保护的调查研究，积极参加保护知识产权的专项行动，充分发挥司法保护知识产权的主导作用，努力营造有利于自主创新的法制环境。

　　2009年，全国各级检察机关结合检察工作实际，充分发挥职能作用，积极推动国家知识产权战略的实施，依法打击侵犯知识产权犯罪，努力推进知识产权保护长效机制建设，取得了明显成效。检察机关共批准逮捕涉及侵犯知识产权犯罪案件1256件2119人;起诉1535件2695人，均比上年有所增加。

　　此外，全国检察机关充分发挥法律监督职能，加强对行政执法机关抄送的侵犯知识产权案件《行政处罚决定书》副本的审查工作，对涉嫌犯罪的及时提出移送公安机关的建议，共监督公安机关立案侦查侵犯知识产权犯罪案件22件。注意发现和掌握侵犯知识产权违法犯罪背后的国家工作人员职务犯罪线索，对于涉嫌犯罪的坚决依法查办，共立案侦查徇私舞弊不移交刑事案件的职务犯罪案件85件119人。

　　“我国地域差异较大，工作环境、状况等均不相同，高检院鼓励地方检察机关立足实际，积极探索建立打击知识产权犯罪的长效机制。”这位负责人对记者说。

　　据了解，河南省洛阳市、浙江省义乌市等地检察院纷纷在保护知识产权方面形成了自己的特色。浙江省义乌市是我国最大的小商品集散地，汇集了16个大类、4202个种类、170万种商品，商品出口到全球216个国家和地区，知识产权案件成为当地关注的重点。义乌市检察院检察长翁跃强介绍，为解决各执法部门协调难的问题，义乌市检察院牵头构建了知识产权执法信息网上共享管理平台，在信息交流与共享、案件移送、取证标准和案件定性等方面加强协调与沟通，形成保护知识产权合力。如在查处刘水金销售系列非法佛教音像制品一案中，检察机关及时派员介入，引导文化广电新闻出版局和公安机关调查取证，对8名销售音像制品1500张以上的犯罪嫌疑人进行刑事追究。

　　三、构建“两法衔接”的桥梁：网上信息共享平台

　　我国与绝大多数国家的执法机制不同，对破坏市场经济秩序犯罪一般是由行政执法机关先行查处后移送到公安机关，公安机关立案多少很大程度上取决于行政执法机关移送多少。实践中，行政执法机关不及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件，导致公安机关“无米下锅”。

　　这位负责人说:“要改变这种状况，就必须从行政执法机关移送涉嫌犯罪案件这一源头抓起。检察机关不能满足于仅仅监督公安机关立案，而是要督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪的案件，使涉嫌犯罪的案件都能够顺利地进入刑事诉讼程序。”

　　“但是检察机关、公安机关、行政机关的工作范畴、工作方式各不相同，在查办经济犯罪案件中，如何将三部门拧成一股绳?那就得靠制度创新!”该负责人一语中的。

　　近年来，高检院单独或与有关部门联合颁布了多个规范性文件，使检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督有所遵循。

　　随着《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等文件陆续出台，各级检察机关发挥主观能动性开始探索建立联席会议制度、个案联席会议制度、信息通报制度等。

　　从检察机关的角度而言，这些制度的创设，为监督涉嫌破坏市场经济秩序案件的移送发挥了积极的作用。但随着破坏市场经济秩序案件的增多，监督工作的深入开展，检察机关感觉到上述工作方法的局限性与被动性。实践要求必须在刑事监督与行政执法之间架设一个“桥梁”，以及时、有效地反映行政执法机关的相关工作动态。

　　2005年6月，上海市浦东新区检察院探索开发了全国首个“行政执法与刑事司法信息共享平台”。在平台页面上，共有案件移送、案件查询、监督管理、执法动态等12个功能模块。如果行政机关或公安机关不及时处理或超期处理案件，系统还会自动预警提示。2008年底，上海市、区两级联网信息共享平台已经全面建成，全市检察机关与各行政执法机关联席会议、案件研讨、执法情况通报会等多种工作机制也逐步建立起来。

　　2006年，江苏省常州市检察院通过政务网的联结，把市检察院和区检察院的上下二级网络连接起来，与行政执法机关实现互有互通，并针对不同的机关设置了不同的权限。在常州市两级检察院试点的基础上，江苏省检察院开始在全省范围内推行信息平台建设，力争实现信息共享平台省、市、县三级联网运行。

　　2007年，时任高检院检察长贾春旺致信吴仪副总理，建议在国务院的带领下，自下而上地推广上海等地的做法，在全国全面建立“网上衔接，信息共享”机制。吴仪副总理等领导分别作出了批示，明确表示支持。

　　建立“网上衔接，信息共享”机制是检察机关推动“两法衔接”工作的一次破冰式尝试。该负责人分析说，从实践看来，它有利于督促行政执法机关依法行政，严格执法;有利于上级行政主管机关对下级行政执法工作实施检查、督促和指导;有利于监察机关、检察机关及时发现和纠正行政执法机关不及时移送涉嫌犯罪案件的情况，防止以罚代刑;有利于消除执法上的地方和部门保护主义;有利于提高行政执法的透明度，回应国外一些人关于我国“行政执法透明度不高”的指责。

　　四、实现“行政执法与刑事司法无缝衔接”任重道远

　　“两法衔接是建设责任政府和服务政府的客观要求、是建立整顿和规范市场经济秩序长效机制的迫切需要、是解决整顿和规范市场经济秩序工作中‘打不疼’、‘打不死’问题的重要手段。近几年，在相关部门的推动下，‘两法衔接’取得了较为明显的成效，但实现‘两法无缝衔接’这一目标仍任重道远。”该负责人说。

　　记者了解到，2006年至2007年，检察机关共受理举报线索4165件，审查行政执法机关报送的备案材料26829件，查询案件30955件，查阅案件卷宗42429件，督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件4664件6024人，占行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件数的89.2%。2008年，督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件3864件，同比上升4%。

　　该负责人介绍说，在已经建立“网上衔接，信息共享”机制的地方，检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的数量增加非常明显。2006年，上海市检察机关通过该机制发现并建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件71件130人，公安机关立案侦查67件125人，人数比2005年分别上升36.7%和89.4%;2007年建议移送涉嫌犯罪案件95件169人，公安机关立案侦查93件167人，人数比2006年分别上升38.8%和33.6%。2007年，江苏省常州市检察机关通过“网上衔接，信息共享”机制，建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件135件，比上一年增长72.5%。

　　“尽管‘两法衔接’工作已经取得很大成绩，但当前我国行政执法领域‘有案不移、以罚代刑’的问题仍然存在。究其原因，既有执法力量不足、认识分歧乃至徇私舞弊、贪赃枉法等人为因素，也有证据缺失、作案人员在逃等客观因素，但体制、机制方面的问题是一个十分重要的原因。”该负责人分析指出，归结起来目前“两法衔接”工作存在四大问题:

　　一是行政执法机关主动移送案件意识不强。例如2006年至2008年北京市公安机关受理刑事案件417264件，由行政执法机关移送的案件仅40件。

　　二是检察机关的监督不到位。这主要是两个原因导致的，首先，多数地方检察机关对当地行政执法机关的执法、处理情况不掌握，对于哪些案件应当移送而未移送底数不清、情况不明。其次，“两法衔接”的法律依据主要是行政法规和高检院自行下发或与有关部门会签的规范性文件，刚性不足、操作性差，制约了“两法衔接”工作的顺利开展，也给检察机关开展监督工作带来困难。

　　三是行政执法机关接受监督观念不强。有的以无法律依据为由，抵触甚至拒绝检察机关的监督，对检察机关了解情况、查阅案卷材料设置重重障碍。

　　四是“网上衔接，信息共享”机制还未全面铺开。建立“网上衔接，信息共享”机制需要各级政府主导，提出明确要求并给予一定财力支持。由于全国整规办撤销，目前这项工作缺少牵头部门，单靠检察机关一家推动困难重重。在已经建立“网上衔接，信息共享”机制的地方，如何更好地管理、维护和使用，使效果充分发挥出来，还有待进一步探索、加强。

　　“解决‘两法衔接’工作困难和问题的关键，是在国家层面上尽快建立、健全这一工作机制，使之具有刚性和可操作性。”该负责人告诉记者，日前，高检院已向“两法衔接”司法改革任务牵头单位国务院法制办报送了《关于行政执法与刑事司法衔接工作情况及落实相关司法改革任务的建议》，今后将积极发挥协办单位的作用，协助和督促国务院法制办确保这一改革任务圆满如期完成。同时，高检院将按照全国人大常委会的要求，积极发挥检察职能，认真做好“两法衔接”工作，推动建立“网上衔接，信息共享”机制，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件，为促进依法行政、建设社会主义法治国家以及整顿和规范市场经济秩序作出新的更大的贡献。

责编：赵德礼