能源委考验大部制改革 学者感慨“总理太累了”

发布时间:2010年01月30日 19:43 | 进入复兴论坛 | 来源:《瞭望》新闻周刊

  国家能源委的高规格成立,既意味着能源战略国家意志的继续加强,也意味着能源管理体制的协调性仍待改善

  “这次能源委成立,两位政治局常委分别出任主任和副主任,再次表明中央高层对能源工作的高度重视,意义深远。”中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊在接受《瞭望》新闻周刊采访时认为,由于能源问题涉及电力、煤炭、石油,以及价格改革、市场准入、税收、进出口、安全等多方面,“现有的国家能源局职责难以囊括全部,国家能源委员会的成立,有助于解决多头管理、分散管理、协调性差的积弊。”

  不过,熊文钊认为,“国家能源委员会”的组织形式,仍然是国务院领导的议事协调机构,而非职能独立机构,不是建立在法制化基础上的职能有机协调,“应该是职权主管原则下多部门的公务协作关系,也即与其他部门建立有效的公务协作的独立主管部门。”

  2007年党的十七大报告明确了我国机构改革的思路和方向,也即“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。

  按照这个指导思想,无论是能源管理体制的健全,还是大部制改革,“还需要继续探索完善,任重道远。”在熊文钊看来,从重视能源战略管理的角度理解,目前成立以能源委为基础的议事协调机构,非常重要,“但协调好了后,希望将来能建立一个职能主管部门,以便更有效地进行中长期、远期规划。”

  能源委的战略意义

  在过去30年里,我国能源管理体制改革仅涉及管理机构的变更,就发生了20次。所涉范围之广、变化之大、影响之深,与其他领域的机构改革相比,也甚为罕见。

  2008年3月,我国进行了最新一次政府机构改革,目的是要“解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。但能源管理职责目前依然分散在国家发改委、国土资源部、中组部、国资委、商务部、财政部、科技部、环保部、国家安监总局和国家煤监局、国家电监会等多个部门。

  比如,能源重大项目的投资审批和价格制定权,仍然掌握在国家发改委,上游矿产资源勘探和开发仍归国土资源部管理,成品油市场准入审批权依然在商务部,而大型能源企业领导人的任命权则在中组部……甚至目前战略作用越来越大的油气管道运输,其管理机构中国石油天然气管道局,竟然由中石油这样一家企业来管理。

  同时,长期以来存在于能源行业和企业之间,因缺乏协调而相互掣肘的现象,尚未发生根本改观。比如,至今年年上演的“煤电之争”。专家直言,煤与电本是上下游依存紧密的两大能源行业,却因为缺少统一的管理成了两股道上跑的车,仅仅依靠国家发改委从价格上协调矛盾,难以解决问题。

  令人印象最深刻的是2008年年初发生了雨雪冰冻灾害,面对华东、华南电煤供应的严峻形势,1月31日上午中央主要领导同志在大同深入煤矿一线考察生产,下午又风尘仆仆赶到秦皇岛港煤码头了解转运情况。能源管理体制不顺仍然牵扯了最高层很大的精力。

  而且,能源所涵盖的煤炭、电力、石油、天然气、核能和新能源等多个领域,其主体多是国企。如果没有独立有效的政府机构进行长远的战略规划,在国资委年度业绩考核下,时刻考虑经济效益的国企对能源开发就会实施短期行为,重开发、轻勘探,重生产、轻储备……

  尤其是,全球气候环境压力越来越大,对能源开发和利用的约束越来越苛刻。目前,我国承诺到2020年,把碳排放强度在2005年的基础上降低45%,非化石能源占一次能源消费的比重达15%左右。新的形势也要求我国急需建立一个高规格的能源管理机构。

  国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽告诉《瞭望》新闻周刊,此次成立议事协调机制上最高规格的国家能源委员会,既有权威性,又有能源局的执行平台,不论是对加强能源管理的有效性,还是起草能源“十二五”规划,能源委对构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系都将发挥积极作用。

  不过,采访中也有专家担忧,作为国家能源委的办事机构,其负责人由国家发展改革委主任兼任,可能会更加影响国家能源局的职能独立。

 

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