五教授建议审查拆迁条例,粤人大代表提出,不能让开发商代表公共利益来拆迁

　　11月13日,四川成都女业主唐福珍为了抗拒拆迁毅然自焚,引起了网友的一片痛悼。近日,北京大学五位法学教授姜明安、陈端洪、沈岿、王锡锌、钱明星联名上书全国人大常委会,强烈建议对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查,或废止,或修改。

　　昨日,记者对几位联名上书的法学教授以及相关部门、专家学者进行了采访。他们普遍认为,2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》中的“拆迁”条款与《宪法》和《物权法》的精神和原则相违背。

　　消息称,目前国务院已组织国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等进行前期的立法调研工作。

　　广东省政府法制办也透露,广东将在近年内对1993年颁布的《广东省城市房屋拆迁管理规定》进行修正。

　　为什么要改?

　　下位法与上位法“斗”竟可“胜利”

　　改革开放发展到今天,一个“拆”字始终伴随着城市化的迅速推进。

　　究竟为什么要修改《城市房屋拆迁管理条例》?

　　北京大学法学院教授、五位联名发起人之一的姜明安介绍,简单地说,提出建议源于“一助长、两违反、一影响、一动机”———

　　《条例》助长了一些地方领导人违反科学发展观,过分依赖“卖地”和发展房地产业发展当地经济的发展思路、发展政策；

　　违反了社会主义法治的基本理念和基本原则；

　　违反《宪法》和有关法律的明文规定；

　　影响了党和政府在人民群众心目中的形象；

　　这是推动我国《宪法》和《立法法》设计和确立的法规违宪、违法审查制度实际运作起来的一个动机。

　　其中,从法理上说,最为关键的就是《城市房屋拆迁管理条例》违反《宪法》和有关法律的内容。根据《宪法》、《物权法》以及《城市房地产管理法》,补偿是征收的构成要件之一,未依法补偿,对房屋所有权及相应土地使用权征收程序就没有完成；而征收没有完成,就不能进行拆迁。

　　但现实呢?姜明安说,《条例》将补偿与对房屋所有权的征收分开了,将补偿作为了拆迁程序的一部分!这是违反上位法的第一个表现。

　　违反上位法的第二个表现在于,从上述三部国家大法来看,征收、补偿的主体是国家(政府),其法律关系是行政法律关系,必须遵守依法行政的要求。但《条例》及其实施的过程,却将对被拆迁人给予补偿、安置的法定义务转移给拆迁人,原本的行政法律关系变成了民事法律关系。

　　受理过很多拆迁纠纷案件的省人大代表朱列玉律师说,开发商作为拆迁人代表的是商业利益,这种民事法律关系在实际操作中产生了诸多的拆迁纠纷、矛盾,甚至极端事件。

　　此外,开发商作为拆迁人必须申领房屋拆迁许可证。姜明安说,有关这方面的规定正构成了违反上位法的第三个表现:《条例》没有要求拆迁人提供被拆迁人房屋所有权和相应土地使用权已被征收的证明材料的条件。

　　同样联名建议发起人之一的北大法学院教授沈岿说,2004年修改的《宪法》加强了对公民合法的私有财产不受侵犯的保护性规定。2007年《物权法》获得通过。这时,《条例》已经与《宪法》和《物权法》规定的新的精神和原则不相符了。

　　现实操作中,中山大学政务管理学院教授郭巍青甚至指出,如果你凭借上位法即《物权法》而抗拒执行下位法即《城市房屋拆迁管理条例》,那么你属于“对抗政府”或者“暴力抗法”。

　　下位法在与上位法的对抗中取得了“胜利”,这无疑是非常可悲的,“修改也就成了必然”。

　　“前面提到的三个违反上位法的表现是我们五个人在联名建议中所列出的三个主要方面,实际上,《条例》中违法的地方不止这些。我们希望全国人大常委会能够尽快采纳我们的意见。”姜明安说。

　　怎么改?

　　遵从上位法先征地补偿再谈拆迁

　　具体怎么改?立法的关键点在哪里?有关专家对此观点不一。

　　根据前文介绍的三种违法表现,同为联名建议发起人的北大法学院教授沈岿说,条例修改关键点就是要明确房屋征收、补偿主体应是国家,征收、补偿法律关系应是行政法律关系,将补偿放在征收环节。

　　“最好的结果就是废除旧《条例》,由全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究,在条件成熟时出台土地征收和房屋拆迁法,统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。法律名称可以叫做《征收补偿法》或《征收补偿拆迁法》。也就是说,要先依法征收,依法补偿,再来拆迁。”但也有专家认为,这样的修改仅仅避免了法律方面的打架,《条例》修改的核心应该是限制政府权力,增强政府责任。这种观点认为,政府垄断着土地供应,是土地使用权的唯一出让主体。这种天然的权力归属对拆迁来说,必然要求极为严格的规范机制。

　　现实的情况是,政府将土地出让给开发商后,很多情况都放手不管,导致了政府、开发商与被拆迁人的巨大矛盾。如果能在新法中对出让土地所产生的拆迁问题明确政府监管职责,甚至始终由政府主导拆迁,将会避免很多矛盾的发生。

　　朱列玉则提出了“公共利益”的概念,他认为立法的关键在于明确公共利益。

　　朱列玉说,土地的征收应该是为了公共利益,但什么是公共利益?开发商作为拆迁人所代表的利益能称作公共利益吗?明显不是,他们所代表的只能是商业利益。建议把《条例》改成《与公共利益相关的房屋拆迁管理条例》

　　朱列玉同时指出,不能把什么东西都往公共利益中装。“你原本合法的房屋建在繁华市区中影响了城市美观,就认为将之拆除符合公共利益。这种观点是错误的,公共利益的认定必须有明确的法律依据,不能想当然。”

　　对于公共利益的提法,多位人大代表和专家一致认为,公民为公共利益所作出的“牺牲”,其核心问题在于补偿力度的大小。无论是修法还是立新法都要加大补偿力度,规范补偿程序。

　　例如,市民在繁华城区的房子如果要进行拆迁,除了要考虑到他房子本身的价值外,还要考虑到房子为他带来的收益和生活的幸福感。拆迁后的补偿,在这些方面要不低于拆迁前。特别是对于困难户,要将公共利益与他们的补助结合起来,要尽量给予更多的补偿,而不仅仅满足于底线。

　　当然,法学专家们在接受采访时也强调,立法的原则是公平。弱势群体的利益当然要给予保障,但不能无限扩大,要从制度上竭力避免极端抗法事件的产生。

　　连线广东

　　广东省的相关规定或于近年内修改

　　姜明安、沈岿等五位教授在建议书中提出,请求全国人大常委会对《条例》存在的与“与上位法冲突”的问题进行审查,如确认《条例》确实与宪法、法律相抵触,应撤销、修改或再立新法。

　　对此,有人提出担心,基于拆迁背后巨大的土地利益,修法或立法的目标究竟能不能实现?新法出台能否真正保障被拆迁人的合法权益?

　　根据目前披露的消息,国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》,目前已经组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局,再次进行前期的立法调研工作。

　　从广东的情况来看,从省到市一般都有政府颁布的“城市房屋拆迁管理规定”。《广东省城市房屋拆迁管理规定》于1993年颁布实施,1998年根据省政府的有关决定进行了修正。但2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》实施后,却没有进行再次修订。有关专家认为,广东的规定与国务院的条例没有大的冲突,所以一直施行。

　　广东省政府法制办透露,法制办在对政府法规规章进行清理时注意到,《广东省城市房屋拆迁管理规定》自1993年一直实施至今。按计划,该规定将于近年内进行修正。如果国务院修订了国家的《城市房屋拆迁管理规定》,或者有新的条例出现,广东也将在修改中将之作为“上位法”予以遵从和考虑。 南方日报记者徐林

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