保障房，
让建设跟得上速度

近几年，我国保障性住房建设风起云涌。廉租房、公租房等模式令许多买不起房的人看到了希望。但实际上，房屋质量问题、分配公平问题等隐忧一直在困扰着无数的“无房一族”。同样，建房速度的节节攀升，更让人开始反思，这样的建设规模究竟合不合理？

　　保障房是要解决基本住房需求问题，不能超出这个范围，其总量规划和具体类型要严格参照这个原则执行。就建设标准而言，固然要坚持保障目标，但也要为未来住房形势变化留下一定的灵活性空间；在租赁性保障房运营机制上未雨绸缪，科学设计好，尽量节约财政资金，调动市场化力量，提高运营效率。

　　保障房建设像高铁一样迅速提速

　　2009年5月，住建部等三部委出台《2009－2011年廉租住房保障规划》，当时还目标计划到2011年末解决747万户低收入住房困难家庭的住房问题，其中新建任务只有518万套廉租房，此外是新增租赁补贴191万户。但仅仅半年之后，这一指标就做了跨越式调整。2010年1月7号《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》提到：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。与前次规划相比，仅多了2012年一年时间，指标值却翻了一倍多。而且这次要求以新建为主。

　　于是，2010年提出新建580万套保障房，最后据报实际新建590万套，当年竣工370万套。然后，2011年初提出今年新建1000万套保障房。再然后，温家宝总理2月27日与网民交流时候正式提出，中国政府已经下决心，计划在2011起的五年内新建保障性住房3600万套，年均新建720万套。短短两年不到，保障房建设指标比高铁速度还增长的快。

　　兴建保障房是为历史欠账“补课”

　　1998年房改以来，我国城镇住宅建设进入大发展时期。1999年-2009年期间我国竣工城镇住宅累计达到69.6亿平方米，比1978-1998年累计总和还多50%。这11年间光由开发商提供的商品住宅就累计达到3877万套，解决了至少1.2亿人的居住问题。住房总体上不再短缺。2009年底城镇住宅存量面积达到131亿平方米，城镇人均住房建筑面积超过28平方米，是1978年的4.2倍。

　　然而保障房发展却明显滞后，2009年底廉租房存量仅为273万套，租赁住房补贴户数也仅为292万户，合计不到城镇家庭总户数的3%。这还是2009年一年新开工廉租房就为历史总和三倍还多的基础上。保障房在我国城镇住房存量中比重过低，城镇居民无论收入如何，在解决居住方面除了购买商品住宅之外几乎没有选择余地，被广泛认为是我国商品住房价格畸高的根本性原因之一。

　　如此大的建设规模是否合理

　　2011-2015计划3600万套保障房，加上此前政府所宣布已经完成的保障房新建量，扣除住宅折旧后，到2015年中国城镇保障房规模累计将达到至少4800多万套。而一般预计我国2015年时候城镇人口将为7亿左右，也即2.3-2.4亿户家庭。仅就20%的保障房覆盖率而言，这并不算特别多。

　　然而，更值得担忧的是，目前中央政府的保障房建设规模计划是自下而上的、层层上报后加总确定的。2009年10月全国人大常委会《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》中指出，有的地方为了多争取中央补助资金，编制的建设规划过大，有的城市向上级申报的廉租房建设规划，大大超过了应保障对象的户数。不少地方舍不得财政投入，大量依靠银行贷款，或拖欠工程款；更有甚者把本属保障房的专项资金转移挪用于城市亮化和乡村美化工程上，增加了老百姓负担。

　　保障房建设计划有多大可行性？

　　如果保障房意味着大面积压缩市场化商品住宅用地，地方政府的土地出让金收入必然有巨大影响，可保障房中的基础设施和市政配套一样要消耗大量资金，也一样要涉及动拆迁安置，地方财政能否承受得住？

　　还要考虑在住宅建设同时，市政配套和道路修建还需要更多的土地面积。2000年-2009年的10年期间，我国城镇建成区增长70%，年平均增速5.3%，城镇土地的扩张速度是城镇人口增加的2倍，这已经让人惊呼18万亩耕地红线难以守住了。如果这么短时间内大规模保障房建设，用地到底有无保证，不得不让人捏把汗。

　　大规模的保障房建设，到底该建什么？

　　比保障房总量更值得关心的是，保障房的具体结构如何。由于考核压力大，不少地方各出奇招，不是“什么合理做什么”，而是“什么容易做做什么”。比如经济适用房，因为建了就出售，周转快，靠银行正常贷款就可以完成全部融资，不占用直接的财政资金，很多地方政府为此依然对这个情有独钟。另一个普遍采取的招数是把动拆迁房算入保障房。动拆迁房实质是拆迁户与政府的交易，不具有实质保障意义。城市建设、土地财政和保障建设几方面数字都很好看，但本不需要拆迁的老百姓无故被折腾，实际社会效果大打折扣。

　　第三个招数是把一些人才专项住房也当作保障房。某市曾经给社会名流、公司老总发售和配租档次很高但十分廉价的人才专项住房，作为吸引人才的一部分，但打着保障房的旗号，为此引发很多争议。第四个招数是把“限价”商品房算作保障房。地方政府对保障房各种“自定义”，都很可能给整个保障房工程的名誉造成巨大的损害。

　　保障房建设应该秉承什么标准？

　　如果保障房是以压缩“纯市场”商品住房的空间为代价，会导致居民住宅方面可能出现极端的两极分化，要么保障房，要么昂贵的商品房，中间缺乏自然连续的过渡。不仅对壮大中产阶层、建设和谐社会来说，不是好事，还会对社会形成逆向激励。很多人会发现，如果我收入不足以购买豪宅，那还不如自动降低工资和收入，挤入保障房对象范围。夹在既买不起商品住宅、又不进入不了保障体系的“夹心层”是最痛苦的。网上已经有不少企业小白领纷纷议论，不如辞职去低工资但有更多机会获得保障房的公务单位和事业单位，或者先“失业”一段时间解决了住房问题再找工作。如果中间收入群体生活幸福指数还不如低收入者，那谁还会努力工作呢？满足低收入者的基本生活需求是社会稳定的基础，但实现中间收入者的相对幸福感与成就感是社会进步的前提。各个阶层都是社会的有机组成部分，公共政策不能太厚此薄彼，出现显失公平。这个平衡政府一定要掌握好。

　　住房保障要站得高、看得远

　　不少人就担心租赁性保障房在建设完成后的日常运营会让财政不堪重负，让政府直接持有大量不良资产，最终还是要全民来买单；也有人认为，公共财政资金就是理所当然应该用来补贴保障房这样的公益事业。是通过公共转移支付来降低全民平均住房成本、尤其中低收入家庭的住房成本，还是政府只负责托底、依靠市场化机制解决中间收入以上居民住房问题，哪种对公共福利最大化更优。

　　然而，现实的情况是，如果保障房后期保养赶不上，房屋折旧损耗会很快，不仅财政负担很重，也很快就会形成贫民窟现象，困扰全社会。对此要事先就准备好预案。为此，住房保障不能仅仅当作一项“政治任务”来完成，要立足长远进行规划。健康的保障性住房体系建设必须走可持续发展之路，尽可能调动市场力量和社会资源。

　　公租房就是保障贴近市场的最好案例

　　公租房自从2008年于沿海个别城市出现以来，在我国城镇住房保障体系中异军突起。现在各方对其看好，但也深感融资困难，尤其建成后运营中的融资困难。很多人一提到保障房，就认为一定带有福利性，所以租金不能高，一些城市提出公租房要是市场租金的八折甚至更低。

　　然而，笔者认为，公租房本身应该看作“政府主导的、面对全社会公众公共开放的商品租赁住房”。国土资源部在公告2010年土地出让情况时候，把公租房用地是放在“中小套型商品住房”这个栏目中。公租房本身不需要什么收入准入线，其主要对象是“买不起但租得起”的人。

　　打破了公租房一定要带有福利性的观念枷锁，让其就是按照市场租金或准市场租金来定价，其运作就空间大了很多，融资和运营的市场化潜力就大大增加。不要把公租房直接理解为保障房，而是保障体系的“铺底”平台，也是引导调控租赁住房市场的工具。公租房本身没有补贴，但租不起的人可以另外向所在系统或单位（如张江园区的人才公寓，每人每月可补贴200元）或政府申请租赁补贴。财政不补贴“砖头”，直接补贴“人头”，财政究竟在住房保障方面补贴了多少看的很清楚，两条体系分开算账，效率高很多。

　　作者：复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰副教授