河南兰考民办托儿所火灾，引发了社会对孤残儿童救助的关注。本应由地方政府承担的救助职责，为何落到了个人头上?细究之下，人们发现，袁厉害收养的弃婴无一是法律意义上的“孤儿”，也从未获得附属在“孤儿”身份上的救济资金。有专家认为，这一问题并非个案，相关政策规定的对“孤儿”身份认定的程序难以操作，导致弃婴被挡在国家救济的大门之外。

　　袁厉害收养的7个弃婴，至死也没能获得一个“孤儿”的身份。

　　国家民政部近日对外发布称，我国现有失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人61.5万名，其中民政部门儿童福利机构养育的孤儿仅10.9万名。

　　2010年，国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》出台，被视为中国儿童福利事业进入一个新阶段的里程碑。该意见提出了“建立孤儿基本生活保障制度”、“提高孤儿医疗康复保障水平”、“扶持孤儿成年后就业”等一系列利好政策，对孤儿保障工作进行了制度安排。

　　然而这一切的前提是，获得一个孤儿身份。尽管在许多法律文书中，孤儿和弃婴都被并列提及，但在具体的操作中，孤儿和弃婴往往被割裂开来。弃婴如果被认定为“孤儿”，即意味着能够获得一本《儿童福利证》，享受国家的儿童福利政策，而未能获得这一身份，则难以得到相应的救济。

　　“孤儿”弃婴优惠政策不同

　　据袁厉害回忆，20余年来，她一共收养过100余名弃婴，但没有一个人享受到孤儿保障政策所规定的待遇

　　在2010年国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》出台后，国家民政部、财政部又下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》。

　　2011年5月，河南省也下发了《河南省政府办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》。按照该意见，河南省孤儿基本生活最低养育标准为:社会散居孤儿每人每月不低于600元，机构养育孤儿每人每月不低于1000元。

　　河南省民政厅随后也发文，要求加强孤儿指导养育工作。在这份文件中，河南省民政厅对孤儿养育的管理进行了明确的规定。

　　文件要求，建立“一书一协议一记录”工作机制。其中“一书”内容包括“与社会散居孤儿监护人(单位)签订指导养育协议，对孤儿养育状况进行定期巡查和监督评估，对监护人(单位)进行指导和培训，负责代理孤儿权益的相关事务，协助所属民政部门与相关部门协调，落实孤儿优惠政策”。

　　“一协议”内容包括:“县级人民政府民政部门与社会散居孤儿的监护人或通过儿童福利指导中心与社会散居孤儿的监护人签订指导养育协议，明确监护人监护职责和抚养义务，对监护人领取、使用孤儿基本生活费、提高孤儿养育质量提出要求。”“一记录”则要求各级民政部门要对孤儿养育情况进行定期巡访，建立巡访记录和巡访档案。

　　如果袁厉害收养的孩子们也被列入这一系列文件照顾范围，意味着其收养弃婴的行为将被纳入管理，孩子们将享受到每人每月不低于600元的基本生活费，并在教育、住房、就业等一系列问题上有所保障。

　　据袁厉害回忆，20余年来，她一共收养过100余名弃婴，其中被官方登记在册的34名，其中大部分人获得了户籍登记，20人享受了低保。但没有一个人，享受到上述政策所规定的待遇。

　　据兰考县民政局公布的数据显示，全县已经认定的孤残儿童共有595人，其中残疾孤儿4人。这些孤儿，由外祖父母养育的472人，由其他亲属养育的123人。“这指的是孤儿，或者是父母双亡，或者其他原因，由家人、亲属照顾的，和弃婴不同。”兰考县民政局一名干部向记者解释，“按照省民政厅有关规定，袁厉害等人个人收养的弃婴，不在上述统计之列”。

　　“孤儿”身份难认定

　　按照政策要求，审核认定孤儿身份时申请人要出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或者失踪证明，但在实际工作中这些材料很难出具

　　国务院《关于加强孤儿保障工作的意见》规定:“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，由地方县级以上民政部门依据有关规定和条件认定。”

　　一名民政系统官员向记者解释，按照这个概念，失去父母应理解为父母双亡，查找不到父母应理解为被遗弃的婴儿。

　　而收养法中规定，孤儿指的就是父母双亡的儿童。

　　对这一问题，民政部曾下发过一则《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》，其中称，为了严格执行收养法，维护当事人的合法权益，现就此问题，特做如下通知:我国收养法中所称的孤儿是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满14周岁的未成年人。

　　“国家对孤儿的认定这块有一个很明确的规定，但是对弃婴则没有。”开封市民政局社会福利科科长韩付平对《法制日报》记者表示。

　　2011年，河南省民政厅曾下发过一个《关于做好孤儿身份核查及登记管理工作的通知》，对全省孤儿身份认真工作进行部署。该通知将“查找不到生父母的弃婴和未满18周岁的未成年人”列为可以被认定为孤儿的人群之一。

　　然而接下来对“社会散居孤儿”的认定程序却极为复杂，包括申请、审核、审批三个环节。仅在申请环节，就要求孤儿监护人提供以下三类证明材料之一:公安部门、民政部门、医疗机构出具的孤儿父母死亡证明，包括户籍注销证明、火化证明、病故证明；人民法院出具的孤儿父母宣告死亡判决书原件或加盖法院公章的复印件；人民法院出具的孤儿父母宣告失踪判决书原件或加盖法院公章的复印件。

　　民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中在一次关于孤儿生活保障的会议上表示:“按照政策要求，审核认定孤儿身份时申请人要出具孤儿父母死亡证明或人民法院宣告孤儿父母死亡或者失踪证明，在实际工作中，大部分地区尤其是山区、牧区和少数民族地区，农村孤儿父母失踪或一方死亡一方远走他乡杳无音信后，孤儿实际监护人举证困难，得不到法院的证明文件且该类诉讼要产生约千元的费用，监护人不愿意承担或者无力承担，从而造成相应证明材料出具难，直接制约了孤儿身份认定。”

　　徐建中对于这一困境下的工作开展提出要求，县以下基层民政部门，要加强与公安、法院等相关部门协调，创造条件为每个孤儿办理相应手续，既要做到审核把关严格，维护政策严肃性；又要做到应保尽保，确保每个孤儿享受到国家的保障政策。

　　但兰考县在能够给袁厉害收养的孤儿办理了户籍登记、低保等情况下，并未将他们登记为孤儿。

　　相关法律有待完善

　　针对孤残儿童这一特殊群体法律法规政策应进一步完善，建立起一套专门保护孤残儿童权利的法律法规体系

　　在2011年河南省进行的孤儿身份核查及登记管理工作中，袁厉害的“孩子们”，被排除在核查范围之外。

　　韩付平科长告诉记者，按照通知，该次核查的范围为:包括城市、农村散居的孤儿和民政部门兴办或民政部门认定的福利机构养育的孤儿，非民政部门认定的民间组织和个人收养或抚养的孤儿不属于本次核查范围。

　　“就是因为这一条，所以我们没有给袁厉害收养的孩子作登记。”韩付平说。

　　曾任民政部社会福利和慈善事业促进司司长、现为北京师范大学中国公益研究院院长的王振耀曾向媒体表示，由于一些残疾儿童的父母无法将孩子送到福利院，导致一些孤残儿童流落社会，由于领养孤儿也执行严格的户籍登记制度，一些拿不出父母死亡证明的孩子无法得到合法领养。

　　而目前，地方民政部门还没有一个专职部门依据有关条例对不合法的收养进行管理。

　　民政部相关负责人近日公开表示，兰考事件表明我国儿童救助保护体系还不尽完善:有些法规需要修订，如公民收养条件过高；相关法规宣传普及不够；孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全；多数县(市、区)没有专门的儿童社会福利机构等。

　　西南政法大学教授袁林在2010年曾撰写《关于加强孤残儿童救助和权利保护的立法建议》、《关于加大孤残儿童救助财政投入的建议》两份提案，作为民革中央2010年全国两会集体提案提交全国政协，最后推动了《关于加强孤儿保障工作的意见》的出台。

　　然而，袁林认为我国的法律法规及相应的政策措施对孤、残儿童这一特殊群体上尚需完善。袁林告诉记者，她更加希望得到的结果是，建立起一套专门保护孤残儿童权利的法律法规体系。

　　本报记者范传贵