土地流转的制度与机制初步形成

        一直以来，土地承包经营权流转的政策主要着眼于以下几个方面：维护和稳定农村基本经济制度；强调土地承包经营权流转以自愿和有偿为基础；鼓励发展多种形式的适度规模经营和规模经营主体，鼓励和支持流转方式和受让主体的多元化，探索工商企业参与流转的准入和监管机制；加强土地承包经营权流转的管理和服务，鼓励有条件的地方发展流转服务组织；严格执行土地用途管制；建立健全土地承包经营权纠纷的调解和仲裁机制。通过上述政策的实施，我国政府希望建立健全土地承包经营权流转市场，完善土地承包经营权流转机制，保障农民的土地财产权。

        另一方面，从国家立法的相关规定看，通过家庭承包取得的土地承包经营权，以及通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权，可以按不同的方式流转，而以家庭承包经营为基础的专业合作社的发展，为土地流转提供了新的途径。同时，大部分省份先后制定了涉及土地承包经营权流转的地方性法规。通过立法来规范土地承包经营权流转，为农村农用地市场的形成提供了基础性的制度支持。

        农村集体建设用地使用权流转的政策目标是，通过逐步建立城乡统一的建设用地使用权市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等的权益。农村集体经营性建设用地使用权流转得到中央政策和地方性制度的支持。一些地方推行的集体建设用地使用权流转试点，其核心内容是农村集体经营性建设用地使用权直接进入市场。

地权边界不清、交易规则不完善的问题依然存在

        概括地讲，农村土地流转的制度障碍主要体现在两个方面：一是土地权利的边界不清晰导致土地流转的主体缺位，二是土地交易规则不完善。

        虽然政策和立法的支持使得土地承包经营权的流转成为可能，但人地矛盾的高度紧张和农民集体所有权制度的内在冲突，成为限制土地承包经营权流转的重要因素。法律和部门规章的一些规定对土地流转设定了限制性规范，而其中的一些规定缺乏科学的法理基础，导致土地承包经营权流转的可能性降低。

        在积极探索农村集体经营性建设用地使用权流转的同时，非经营性集体建设用地使用权（包括宅基地使用权）进入市场则为立法和政策所禁止。问题的另一方面是，实践中存在的农村集体非经营性建设用地使用权隐性市场，削弱了政策和国家立法的效力。

        根据国家立法的相关规定，土地承包经营权和集体建设用地使用权在符合法律规定的前提下可以抵押，而农村宅基地使用权则不能抵押。

继续推行土地流转应遵循自愿、有偿原则

        为保障农民地权，在推行土地流转时，应进一步调整地权行使与行政管制之间的关系。土地流转得以实现的基础是交易当事人的合意而不是政府的决定。土地流转和土地流转中的行政管制的制度基础不同，前者所遵循的是财产权的交易规则，而后者则是政府行使行政管理职能的体现。以行政力量推行土地流转，不符合土地权利的交易规则；对土地流转的行政管制，只能建立在尊重财产权的基础上。

        无论以何种方式推行土地流转，立足点应当是遵循自愿、有偿的原则。违背自愿原则、剥夺和截留土地收益，都将违背政策和立法的目的。政府在土地流转中的作用是管理和服务。如果政府为支持产业化公司的发展而干预流转，加之这种干预不是引导而是主导，则有可能事实上与流转受让人一道成为一方当事人，农户和集体经济组织的自愿便可能成为“被自愿”。

        为将土地流转建立在土地权利边界清晰的基础上，应积极推进土地确权工作，完善土地登记制度。与此同时，应积极推进农民集体成员权制度建设，通过成员权制度解决农村集体经济组织的内在冲突，建立具有科学法理基础的农村集体产权制度。

        为贯彻土地承包经营权长久不变，应及时修订关于土地承包经营权期限的规定，并在此基础上修订关于土地流转、土地承包经营权抵押的相关规定，修订现有的建设用地使用权规则，适时制定统一的经营性建设用地使用权规则，以保障农民的土地权利，降低滥用土地征收权的可能性。鉴于城乡建设用地增减挂钩机制与土地规划之间可能存在冲突，在严格规范城乡建设用地增减挂钩试点的同时，应积极推动土地征收制度建设。城乡统筹发展过程中土地制度改革的立足点，在于完善土地征收制度，逐步推进城乡统一的土地市场的建立。

        为保障农民的土地权利，保持农村基本经济制度的稳定，应研究如何完善工商企业参与土地流转的利益分配机制。

        以仲裁和调解解决土地流转纠纷的同时，应当依法发挥司法裁判的作用。在纠纷解决机制中，司法裁判的效力和功能无法由其他机制来代替。这方面经验的现实意义是，因土地流转发生的纠纷应通过司法裁判解决时，应当通过司法裁判来解决。由仲裁、调解和司法裁决组成的多元化纠纷解决机制，应建立在公平和正义的基础上。