四年探索始出台

        从2008年国务院发文要求各地政府以“流入地为主，公办为主”为原则解决进城务工人员随迁子女接受义务教育的问题后，如何解决他们接受义务教育后的升学问题，就已引起教育部门和社会关注。从2009年起，教育部有关负责人就曾在公开场合表态，要探索解决随迁子女接受义务教育后的当地升学的办法。而在2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（下文简称《纲要》）中，明确提到“制订进城务工人员随迁子女义务在当地参加升学考试的办法”，这表明解决异地高考问题，被正式提上议事日程。

        但是，推进异地高考问题的解决，却面临诸多现实阻力。教育部门负责人在对《纲要》进行解读时曾指出，具体方案可能需要10年才能出台，还要在二线城市进行试点。在2010年12月公布的国家改试点项目中，有关异地高考的教改试点，申请并获准试点的地区只有山东省、湖南省和重庆市。这令公众颇为不满，北京市的进城务工人员多次向教育部和北京市教委提出诉求，有关专家学者也联名上书国务院，建言加快解决异地高考这一问题。

        客观而言，公众的积极参与，推进了异地高考解决的进程。2011年两会上，教育部部长袁贵仁在列席十一届全国人大四次会议时表示，目前正在和上海、北京研究，逐步推进异地高考改革。2012年两会之前，试点异地高考改革的山东，宣布从2014年实行异地高考，进城务工人员子女只要有三年高中学籍，就可在山东高考。虽然山东有其特殊性——高考竞争激烈、流入人口少——可是，这也让公众看到异地高考问题在全国其他地方得到解决的希望。而在同年的两会上，教育部负责人明确表示在年中出台异地高考方案。

        千呼万唤的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，于2012年8月31日出台，该意见要求，在因地制宜的方针指导下，各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案，原则上应在2012年年底前出台。这一意见离公众期待的“具体方案”尚有差距，但相比没有意见，这是一个进步。

不同的方案，不同的现实矛盾

        到2013年元旦，据媒体公开报道，仅有4地尚未出台异地高考方案，具体包括西藏、青海、天津、海南。其他27个省市均已出台异地高考方案。根据各地已出台的相关政策，黑龙江、安徽、重庆、河北、湖南、吉林、辽宁、浙江、江苏、河南、云南、湖北等地的外来务工人员随迁子女，2013年即可在当地参加高考。

        分析各省市出台的方案，大致可以分为四类。一是以北京为代表，出台了过渡方案，设置的开放门槛相当高，只开放了高职。北京的方案称：“自2014年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，合法稳定职业已满6年，在京连续缴纳社会保险已满6年，其随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限的，可以在北京参加高等职业学校的考试录取。”这一方案，被一些网友指责为“没有方案”、“交白卷”。最近北京表示，将在今年出台异地高考的具体方案。

        二是以上海、广东为代表，与居住证政策结合推行异地高考改革。上海将于2014年实施与《上海市居住证管理条例》相衔接的异地高考政策。广东则分三步实施：2013年起，在广东积分入户的异地务工人员、高技能人才子女“零门槛”参加高考；2014年起，具合法稳定职业、住所并连续3年以上持有广东省居住证的进城务工人员，其随迁子女在广东中职学校具3年完整学籍的，可参加中职报考高职的考试，并广东籍考生同等录取；2016年起，具合法稳定职业、住所并连续3年以上持有广东省居住证的进城务工人员，其随迁子女在广东参加中考且具3年完整高中学籍的，可报名参加高考，并与广东籍考生同等录取。

        三是以黑龙江、浙江、江苏等省为代表，其异地高考政策以随迁子女的学籍为主，同时对随迁子女父母的工作、居住所提出一定要求。政策规定，拥有高中三年当地高中学籍，提供父母工作和住所证明即可在当地报名就地高考。当然，每个省市的具体实施细则略有不同。

        四是以江西为代表，只对学籍提出要求，不对随迁子女父母的职业、住所、社保等做出要求。江西的政策是：“外省籍务工人员随迁子女在我省高中阶段具有一年以上学习经历并取得学籍的，可在我省就地报名参加高考，并享受与本省户籍考生相同的招生录取政策，自2014年开始实行。”

        各地不同的异地高考方案，体现了“因地制宜”，可是也反映出异地高考在各地面临的矛盾是不同的，尤其是北京、上海、广东这三个地区，被公认异地高考矛盾最突出。在这种情况下，如果就把解决异地高考的权限全部交给地方，矛盾突出的地区，设置的异地高考门槛就相当高。

让公众更多参与到决策中来

         从异地高考推进的路线可以得到两个启示：其一，只要下定决心，异地高考问题是可以寻找到解决办法的。教育部有关负责人曾说需要10年才能制订方案，现在大多数省市不是已经出台方案，有的已经从今年开始实施了吗？

         其二，要建立公众与政府的互动机制。异地高考问题的推进，与进城务工人员的积极争取、专家学者的呼吁、舆论的监督有密切关系。公众与政府的互动一方面可以集中智慧，为异地高考的解决提供可行的方案；另一方面，这也有利于公众监督政府履行推进教育公平的职责。

         继续深入解决异地高考问题，需要进一步完善公众参与决策的机制。目前的异地高考方案，还是由政府行政部门主导的，这带来的问题是，并没有充分听取本地户籍人员和非户籍人员的意见，因此，出台的方案遭遇争议，也会面临执行难的问题。另外，异地高考问题涉及复杂的利益（包括户籍人口和非户籍人口的高考利益冲突，人口流入城市的教育与城市承载量，各地高考录取指标的均衡等），这一问题的总体解决，不应该交给地方政府，而应该由国家主导，在国家层面上提供具体的方案，以笔者之见，这应成为全国人大讨论、审议的议题。事实上，不仅对异地高考应该采取全国立法的方式加以解决，对于所有事关重大民生的教育问题，都应该纳入立法程序，制订法案。