【两会E报】立法法修正 良法开善治

中国新闻央视网 2015年03月09日 22:16 A-A+
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　　小智治事，中智治人，大智立法。3月9日，两会第七天。立法法修正案草案从昨天开始审议后就引发热议，E报君表示不得不重视起来，今天就为您带来“立法法”专场。

　　【立法法是什么】

　　时隔十五年，立法法重新回归大众视野。

　　审议立法法修正案草案是十二届全国人大三次会议的重要议程，也因此，今年的会程比去年多了两天。用人大发言人傅莹的话说，立法法是规范所有立法行为的法，被称之为“管法的法”。

　　那么当时为什么要制定这样一条法律呢？“笼统”的说法是，这部法律是为了健全立法制度，规范立法活动，是全面实施依法治国战略方针的前提与基础。

　　再细节一点就是：首先，1979年立法活动全面恢复后，立法工作积累的经验做法需要制度化、法律化；其次，我国宪法对立法权限的划分不够具体明确，导致有些法规、规章与法律相矛盾抵触，执法机关有时都无所适从，对国家法制统一造成很大影响。

　　比如：有的借立法“扩权”：起草和制定法规规章时片面强化、扩大部门的权力，为本部门、本系统带来不应当有的审批权、发证权、收费权、处罚权；有的还超越职权，擅自解释法律、法规，或者搞地方“山头主义”，各搞各的“土政策”。这些问题损害国家法制的统一和尊严，也严重地影响到正确执法。

　　于是在2000年3月，世界首部冠以“立法法”的专门法律在中国诞生。这部法律有将近一百条，一万余字。

　　【立法法为什么还要修改】

　　3月8日，十二届全国人大三次会议举行第二次全体会议，人大常委会副委员长李建国指出，随着中国经济社会的发展和改革的不断深化，立法工作面临不少新情况、新问题。

　　那么施行15年之后，立法法到底出现了什么新情况、新问题呢？

　　央视网记者采访到了现行立法法主持起草人、著名法学专家李步云。82岁的李老说，立法法通过后收获了赞扬，但是在随后的立法实践中开始遭遇挑战，比如：有的机关越位立法，有的地方和部门搞保护主义等等。修法的呼声在五六年前开始出现。

　　同样参与过立法法起草的北京大学教授姜明安接受央视网记者采访时说，十八大以来“四个全面”的历史任务，对立法法提出了新的要求，而现行立法的效率和质量远远适应不了这种需求。他说：“必须下大力气改进和完善立法的体制、程序和监督审查机制，促进立法的民主化、科学化和规范化。”

　　姜明安还说，长期以来，我国立法存在部门主导的倾向，社会公众乃至人大代表的参与度很低，往往使立法较多得体现部门利益，而没有体现公共利益。

　　【立法法怎么修改】

　　发现问题之后，就是解决问题。

　　全国人大常委会委员长张德江在昨天的人大常委会报告中说，要拓宽公民有序参与立法途径……增强立法针对性，推进立法精细化，不断提高立法水平。

　　根据李建国副委员长所作的立法法修正案草案的说明，去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修正案草案，修改条款占1/3。本次人代会，将对草案进行三审。根据9日下午人大法工委相关负责人在新闻发布会上透露的信息，这次立法法修正案在1月初就发送给了全国人大代表。所以代表并不是来到北京才看到草案。

　　北京大学教授姜明安告诉记者，立法法的修改对于解决立法效率和质量问题有着举足轻重的作用，草案通过适当扩大立法主体的范围有助于解决立法的严重供需矛盾，通过改进立法监督机制和加大立法监督力度，有助于解决乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。

　　这段话里我们可以提出三个“如何修法”的关键词：扩大立法主体、改进立法监督机制、加大立法监督力度。用湖南师范大学法学院教授黄捷的话说，通过这种“公正和科学”的规范，将有效促进我国法治进程。

　　【立法法修改之后有哪些亮点】

　　实际上，立法法修改之后的相关亮点连日来已经被多次曝光，这里我们简要叙述。

　　1.税收法定：政府如何收税须人大立法决定。如果本次会议上，立法法修正案草案获得通过，凡是开征新税，都要通过全国人大制定法律。总的目标是要在2020年之前，全面落实税收法定原则。

　　我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的，其收入占税收总收入的70%。全国人大把税收立法权授予国务院。由此，“条例”或“暂行条例”成了大多数税收的征收依据，一些“暂行条例”已经“暂行”了近20年。

　　曾参与立法法起草的中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年说，此次立法法修正将税收一项单列出来，有力地体现了“税收法定”原则。

　　2.地方规章：限行限购等行政手段不能“任性”。立法法修正案草案获得通过后，国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。这意味着一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。

　　这里有一个理解上的误区需要注意。姜明安说，“红头文件”是指行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门下发的有普遍约束力的决定、命令，广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件，“红头文件”不属于硬法范围，不由立法法调整。姜明安说，需要对红头文件专门立法。

　　3.地方立法权：235个设区市有望新增立法权。目前，在全国城市中，享有地方性法规制定权的有49个，尚没有地方立法权的共计235个。现在立法法草案有望对上述两个概念的市都给立法权。

　　4.限制两高司法解释：立法法修正案草案中还增加了这样的规定：两高的司法解释需要向人大常委会备案。多年来，两高发布了大量司法解释，比如新修改的《民事诉讼法》共284条，但是，最高院发布的司法解释却有552条，被称为史上最长的司法解释。

　　姜明安说，有的解释已经不是解释，而是“二次立法”，是对人大常委会立法权的侵越行为。立法法修正案草案表决通过后，将限制两高的这种“任性”行为。

　　法律是国之重器，良法是善治前提。立法法修正，立法不可任性。

　　好了，以上就是今天的E报，明天见。