四中全会勾勒法治反腐蓝图：核心在于依法制约权力

中国新闻法制日报 2014年10月26日 08:36 A-A+
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　　●依法治国与依法反腐是一个相连贯的问题，依法反腐是依法治国的重要组成部分

　　●党的十八届四中全会公报从四个方面搭建起制约权力、规范权力运行的基本框架

　　●反腐需要通过一系列法律制度的设计并不断完善，党已找到了一条制度反腐新路

　　□本报记者杜晓

　　□本报实习生王菁

　　10月25日，十八届中央纪委四次全会在北京举行。在反腐工作日益受到关注的大背景下，此次会议具有特别的意味。

　　党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在接受《法制日报》记者采访的业内专家看来，以依法治国为主题的党的十八届四中全会的胜利召开，对反腐工作进一步朝着法治化、制度化方向迈进，具有十分积极而深远的意义。

　　依法治国是依法反腐的重要基础

　　党的十八届四中全会审议并通过中共中央纪律检查委员会关于李东生、蒋洁敏、王永春、李春城、万庆良严重违纪问题审查报告，审议并通过中共中央军事委员会纪律检查委员会关于杨金山严重违纪问题审查报告，确认中央政治局之前作出的给予李东生、蒋洁敏、杨金山、王永春、李春城、万庆良开除党籍的处分。

　　10月21日，党的十八届四中全会召开第二天，中央纪委监察部网站先后发布三条官员“出事”的消息，分别是:昆明市委常委、常务副市长李喜接受组织调查，湖北省政协原常委、省政协经济委员会原副主任梅祖恩和湖北省国资委原党委委员、副主任王侃被开除党籍。随后，广东省纪委监察厅网站又发布消息称，深圳市委常委、政法委书记蒋尊玉因涉嫌严重违纪问题，正在接受组织调查。

　　党的十八大以来，越来越多的人已经习惯了反腐工作的快节奏。在相关部门查办的涉腐案件中，被调查的省部级以上官员为数不少，级别较低的腐败官员则数量更多，“拍蝇打虎”日益成为反腐新常态。党的十八届四中全会公报中的多项表述，则被认为是给依法反腐打下更为坚实的基础。

　　“依法治国概念本身就是强调我们要通过法治的手段来治理国家，换句话说，公共权力的行使必须要依法进行，权力必须在法律的轨道上运行。因为依法治国就是强调公共权力必须首先按照法律法规来行使。我们反腐、防腐制度措施的制定都是为了规范公共权力。”国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家对《法制日报》记者说，“依法治国可以说是反腐的重要工具，它规定和规范公共权力，并对这种权利进行制约和监督。”

　　党的十八届四中全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。

　　“由此可见，我们把反对权力腐败提升到了宪法高度，宪法就是限制约束和监督公共权力的。从宪法层面来看就是对公共权力的约束和监督。依靠宪法原则和宪法的价值来运行，这是依法反腐的一个重要基础。”竹立家说。

　　中央党校教授辛鸣告诉《法制日报》记者，依法治国的大环境形成之后，能够更有力地推进依法反腐态势的形成，对于我们依照法律法规反对腐败自然水到渠成。依法治国与依法反腐是一个相连贯的问题，依法反腐是依法治国重要组成部分。

　　依法反腐核心在于依法制约权力

　　党的十八届四中全会召开前，河北省廊坊市中级人民法院一审开庭审理国家发展和改革委员会原副主任、国家能源局原局长刘铁男受贿案。

　　根据检察机关指控，刘铁男于2002年至2012年间，利用其担任国家计委产业发展司司长、国家发改委工业司司长、国家发改委副主任等职务上的便利，为山东南山集团有限公司宋作文等人在项目审批、设立汽车4S店等方面谋取利益，单独或与其子刘德成共同非法收受上述人员给予的财物，价值共计3558.3592万元。

　　在法庭上，刘铁男作最后陈述时痛哭流涕，感叹自己“怎么会堕落成这样”。

　　此前，有媒体报道称，“刘铁男涉嫌受贿主要利用其手中的项目审批权力”。

　　“权力腐败实际上就是权力没有依法运行。”竹立家说，过去我们讲反腐，主要指的是在权力运行过程中进行反腐；现在，我们将反腐提高到了一个更高的层次，那就是权力决策层面的反腐，因为决策权层面如果不按法律程序进行，将成为腐败的滋生地。从一系列腐败案件来看，腐败现象不光出现在权力运行过程中，也存在于在权力的决策层面，权力决策层面的腐败甚至更严重，这些腐败对公共资源、社会稳定、人民群众利益、党的形象等危害更大。

　　刘铁男“落马”后，国家能源局的多名工作人员相继被带走。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强在接受媒体采访时表示，能源项目属于资本密集型领域，投资数额一般都很大，动辄数百亿元。同时，全国的项目太多，而负责审批的主要是几个人，权力比较集中。

　　记者注意到，在党的十八届四中全会公报中，有大量关于规范权力和制约权力的表述，如，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”；“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”等。

　　竹立家认为，党的十八届四中全会公报从四个方面搭建起制约权力、规范权力运行的基本框架，对于依法反腐具有十分重大的意义:

　　全面性。四中全会对于依法治国的强调为法治中国建设设计了的一个宏大蓝图，蓝图中特别强调“三位一体”，即“党的领导，依法治国，人民民主”相统一。蓝图的中心点就是约束、制约、监督权力，为使人民民主可以真正参与进来，进行权力的监督和制约、遏制腐败现象而构建出的全面蓝图。从法律层面提到法制建设，设计到由上到下的一系列法律和相关司法体制改革以及法律教育的方方面面。

　　升级版。依宪治国是依法治国的升级版，首次把依法治国界定为依宪治国，把依法执政界定为依宪执政，将权力的制约和监督、把人民群众的参与过程提高到宪法层次，将党的执政权和宪法之间的相互关系都涵盖进来。同时，全会还要求任何团体、个人必须在宪法的原则下进行，这样比较好地解决了腐败现象通常表现出来的权大于法、人大于法等问题。

　　人民性。人民民主和依法治国是相互联系、相互统一的。全会公报通篇所谈到的各项改革，都强调人民参与，将人民民主与依法治国有效结合起来，形成了比较完整的理论标准。在各项改革中几乎都强调了人民参与，人民民主是依法治国的基础，因此在执行和实行依法治国时，就会有人民民主的保障，腐败现象和腐败行为也会受到人民的监督。

　　实践性。全会公报特别突出实践性和具体性，过去谈到的原则和理论上的问题，必须要投入到实践中去。关于法制建设，已经开始从有法可依进入到有法必依的阶段，可以说，公报对于整个法律监督过程说的很细，可操作性比较强，对于反腐工作有着重要的具体指导意义。

　　“对于反腐工作而言，无论是依法决策还是依法行政，都是权力约束和监督过程的重要组成部分。从理念上讲，就是说权力必须在宪法和法律的框架下运行。”竹立家说。

　　中央党校教授林喆认为，目前不能抽象地看反腐，反腐过程涉及的都是一些具体问题，也会随着具体问题的解决迎刃而解，其中一个关键点就在于，权力不能太集中。随着对权力不断进行分化、制约，将使腐败问题一步步得到解决。

　　从运动反腐到制度反腐不断前行

　　回顾历史可以清晰地看出，我们党对于反腐败的坚决态度和有力举措是一以贯之的，反腐倡廉堪称是治国理政的生命线。同时，我们党多年反腐工作所取得的辉煌成绩，又清晰地呈现出从运动反腐向制度反腐的前进轨迹。

　　“无论是在幼年时期还是在执政时期，党始终把反腐败作为一项重要工作。探寻如何更好地将反腐败与不同时期的工作重心相结合，是我们党始终不渝的努力目标，在今天也是如此。”林喆说。

　　1937年8月，国共两党即将进行第二次合作，一大批党员干部就要到“白区”去工作。在这个重大的历史时刻，朱德同志强调，要加强教育，提高认识，突破酒色财气和富贵功名的难关。第二次国共合作开始还不到两个月时，毛泽东同志在延安党的活动分子会议上告诫党的干部，要警惕国民党施行的“升官发财酒色逸乐”的引诱。

　　在新中国成立伊始，第一代领导人对反腐仍然保持着高度清醒的头脑。

　　“毛泽东同志是极了解中国社会的。他清醒地看到，管理这样一个分散于辽阔疆土之上、尚处贫穷的人群，要引导他们走向富裕之路，其工程建构是何等的巨大且艰难。因此，毛泽东选择了所有权公有制和计划经济体制这样的管理形式，但是他也意识到了问题的另一面，要保证权力高度集中的国家管理系统有序地快速运转，就必须纯洁和疏通权力运行的每一环节，使之不受阻碍。”林喆说，在毛泽东时代，我们党基本上采取的是这样一系列运动式的方式来反腐败。

　　邓小平同志在倡导改革开放的同时，也从宏观上明确了反腐败工作的指导思想。他指出，“打击经济犯罪活动，我们说不搞运动，但是我们一定要说，这是一个长期的经常的斗争”。“在整个改革开放过程中都要反腐败”。根据这个长期性战略思想，党和国家一方面致力于长期性的法制、制度的改革和建设，一方面集中力量打击突出犯罪活动，遏制腐败现象发展蔓延势头，不断取得阶段性成果。

　　2002年11月，党的十六大召开，确立了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉工作方针，惩治与预防腐败的关系更加明确。学界有观点认为，以党的十六大召开为标志，党和国家真正进入了制度反腐的阶段。

　　2004年是反腐败力度较大的一年。

　　“在这一年当中，中央陆续出台了一系列重要举措:首先是加强和改进了国有企业反腐倡廉的工作；其次是中纪委统一管理了派驻机构；第三是颁布了两个条例，既《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例》，此外还发出了《关于坚决制止借两个条例学习培训之名搞不正之风的通知》。”林喆说。

　　到2005年，反腐工作开始进入依靠制度体系反腐败阶段。2005年1月3日，中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，确立标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，作出建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的战略决策，提出拓展从源头上防治腐败工作领域的要求。

　　“从党的十六大提出十六字方针开始，再到《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出‘以教育为基础，以制度为关键，以监督为保障’，然后就是党的十七大提出‘让权力在阳光下运行’——可以看出，我们党已经找到了一条制度反腐新路。”林喆说，我们现在提到的反腐主要就是制度反腐，反腐需要通过一系列法律制度的设计并不断完善。

　　反腐法治化道路前景充满光明

　　数据表明，党的十八大以来，反腐工作体现出了极高的效率。

　　据统计，从2012年12月截至2014年7月31日10时，在被中央纪委监察部网站通报涉嫌违法违纪的官员中，厅局级以上干部至少有314名。

　　之后，在2014年8月11日，中央纪委监察部网站发布了10条案件查处信息，其中9人是厅级干部，创下一个新纪录。

　　对于近来官场“地震”频发的山西省而言，一周内三名省委常委和一名副省长的“落马”，让山西省成为党的十八大之后落马“老虎”最为集中的地区。

　　被外界称为“天下第一司”的国家发改委价格司，目前还保留一名巡视员和一名副巡视员两名司局级领导。就在今年上半年，同处一个地点办公的国家能源局同样有多名业务部门负责人因腐败被替换。

　　“我认为，针对反腐规律来说，对于现有反腐现象和腐败问题，在治标方面已经取得了十分明显的阶段性成果。下一阶段的主要任务是，如何在进一步加强反腐治标的同时把治本的思路和举措进一步体现出来，治标与治本共同推进，真正使腐败彻底被消除掉，在这方面还应该有一系列的制度安排。”辛鸣说。

　　辛鸣认为，现在有一种错误的观点，认为当前的反腐工作带有运动色彩。我们一定不要把治标和治本割裂开来，因为反腐治标是为治本打下坚实的基础，也是为我们形成反腐治本的制度和法律积累经验。制度和法律不会凭空而来，也不能闭门造车，必须要在反腐实践中逐步积累和成熟。

　　“还有人说我们有一些治标的反腐行为不是依法反腐，只有到了治本阶段才是依法反腐。可以说，我们的反腐工作从治标到治本，都是在按照依法反腐的思路向前推进，让依法反腐越来越成熟，越来越规范，越来越深入。”辛鸣说，曾有人担心反腐败会影响经济的发展、会挫伤党员干部的积极性，但是，一年多来的实践表明，反腐败给中国社会带来的是正能量而不是相反；反腐败重塑了政党形象而不是相反；反腐败保护了党员干部而不是相反；反腐败让经济社会发展更健康而不是相反。

　　在反腐败法暂时还没有问世的状况下，林喆认为，“可以先考虑制定两部规范性文件，结合我国当前的反腐体制，也能在一定程度上发挥反腐败法的作用。”林喆说，这两部规范性文件的名称可以定为“国家公职人员行为道德典”和“国家公职人员腐败犯罪惩治条例”。

　　关于文件的落实也是十分重要的方面。“我们现在能管住干部的主要是两个规定，《党政领导干部收入申报规定》和《党政领导干部考核暂行规定》。不过，多年来，很少有贪官是通过这两部规定被查出来的。因此，在落实相关条例规定时，要增加审核、公示、考核、惩治等环节。”林喆说。

　　竹立家认为，依法反腐的一大关键就在于有法必依。“要发挥宪法、法律对党员行为、社会行为、个人行为的规范问题和指导作用。全会公报不但给我们制定了路线图，还给予我们具体落实的办法。当然，在未来几年，我们要面对的反腐最根本的问题，就是将一系列的部署落到实处，使法治中国建设真正成为现实，使人民的安全指数、幸福指数、福利指数大幅度提高。总而言之，就是落实，落实再落实”。

　　“通过进一步完善制度、法律来强化反腐工作的方向已经十分清晰和明确。当前不断强调和突出的依法依规从严治党本身也是属于依法反腐的范围。今年5月出台的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》表明，许多和反腐有关的法律制度设计都将会逐步成型。”辛鸣说。

　　制图/李晓军