专家解读依法治国：用法治实现国家治理现代化

中国新闻中国网 2014年10月17日 13:06 A-A+
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　　【中共十八届四中全会前瞻系列之法学专家论依法治国】

　　编者的话

　　中共十八届四中全会即将召开，中国网邀请国内著名法学专家，对本次会议备受关注的依法治国主题进行系列独家解读。本期主题为《专家解读依法治国：用法治实现国家治理现代化》，解读人为中央党校政法教研部副教授、法理学教研室副主任张立伟。

　　依法治国路径——为什么依法治国？

　　对依法治国脉络作简单梳理，可以分为四个阶段：1954年到1978年的初创摸索阶段，1978年到1997年的恢复重建阶段，1997年到2014年的加速建设阶段，2014年之后的全面推进阶段。社会主义法治建设的起点，要追溯到1954年新中国第一部宪法的制定，它为社会主义中国奠定了制度根基，确立人民代表大会制度这一根本政治制度。但是，真正重视法律，强调法律在国家治理中的作用，则是改革开放以来开始的。

　　十一届三中全会在公报中提出，加强社会主义法制的重要性，以及“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。而由法制转化为法治，则是随着社会主义市场经济体制逐渐建立和完善、党对于法治的认识进一步深化而完成的。

　　依法治国的正式提出是在1997年党的十五大报告中，并作为基本方略确定下来。之后，依法治国在1999年被写入宪法。2012年十八大后党提出推进法治中国建设，再到十八届四中全会专门召开全面推进依法治国为主题的中央会议，表明依法治国到了一个新的阶段、新的历史起点上。

　　回顾社会主义法治建设的历史，可以得出实行依法治国是我们党对历史经验的深刻总结。从世界的角度来看，很多国家实现现代化的成功经验也是走法治之路。工业革命以来很多国家都通过不同方式实现了现代化，它们的一个共同经验就是依靠法治的力量，通过法律制度的治理迈过了诸如垄断、社会不公、贫富分化、腐败、社会道德滑坡、社会安全问题凸显等等现代化陷阱。英国、美国、法德诸发达国家以及后来的韩国、新加坡等新兴工业化国家莫不如是。而中国的发展之路，也不能例外。

　　从当下我国的时代特征和面临问题来看，也必须要通过法治的方式来实现现代化转型。当前，我国正处于改革开放的深水期、社会转型的关键期，各种利益冲突频繁、社会矛盾凸显。人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识也得以普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈，对于更加发挥法治在国家治理和社会管理中的作用也越来越期待。尽管我国社会主义法治建设取得巨大成就，但各级党政机关依法处理政务的能力与民众日益增长的依法治国的需求之间还存在相当大的距离。现实生活中，有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法、司法不公的现象仍然存在，以权压法、以言代法、信访不信法的情况时常发生。可以说，现在比以往任何时候都更加需要发挥法治在国家治理和社会管理中的作用，比以往任何时候都更加需要国家机关、社会组织和全体人民共同参与、共同建设、全面推进社会主义法治国家建设。

　　依法治国意义——加速推进法治中国

　　在新的历史起点上全面推进依法治国，需要从更高层面来把握法治。

　　一方面，要把握好法治与中国梦的关系。实现中华民族伟大复兴，这是党所承担的重大历史使命。民族复兴实际上指的是文明的复兴。对于文明而言，世所公认包含三个方面的内容，即物质文明、精神文明与制度文明。而制度在现代语境下主要表现为法律制度。由此逻辑推延而来，法治中国与“中国梦”有着实质的根本关联。中华民族的伟大复兴离不开中华法治文明的复兴，离不开法治中国的加速推进。

　　另一方面，要把握好法治与国家治理现代化的关系。十八届三中全会《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这实际上明确了国家治理体系和治理能力现代化与法治的关系。国家基本制度框架是由宪法法律所规定的，法治正是国家制度不断完善和制度执行能力不断提升的根本。国家治理体系和治理能力的现代化，就意味着国家的法治化，意味着要善于运用制度和法律治理国家，通过各项改革举措，不断构建新的体制机制、法律法规，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

　　依法治国挑战——法治权威待强化

　　全面推进依法治国，除了立法、执法、守法等具体领域的诸多问题之外，还面临不少深层次的问题和挑战。

　　法治推进的动力有待进一步增强。原来的政府推进型的法治存在一定的局限性。作为主导者的政府既要掌控法治的发展和运转，又要通过法律控制自我权力的行使，往往陷入难以取舍的处境，法治也随之遭遇尴尬。我国经济社会的快速转型，决定了我国实现法治的紧迫性和艰巨性，也决定了我国不可能走自然演进型的法治化道路；而我国人治传统的漫长、行政权力的强势以及社会自治力量的不足，也决定了我国不应当完全依靠政府推进来实现法治。

　　法治的权威性有待进一步强化。法治的权威性要回答的就是法律是否至上的问题。在一个法治的国家中，宪法法律的至上地位是毋庸置疑的。在中国社会主义法治建设中，宪法法律的权威性急需强化。有些法律制定出来而得不到有效的实施，法律的执行情况难以使人乐观。有法而不行，其危害性比没有法律更甚。

　　法治发展的均衡性有待进一步协调。与我国经济社会发展水平的不均衡相适应，法治发展也体现出较大的不均衡性。我国法治发展的不均衡性表现在多个方面。法治发展状况的不均衡往往会与法治的统一性之间形成矛盾，在利益衡量、社会公正与法治统一性的要求上，无法兼顾，难以完全按照一致的法律标准和规范行事。法治发展的不均衡性，既是经济社会发展不平衡的反映，如果不加以协调，也会更进一步拉大这种不平衡。

　　依法治国未来——如何真正实现？

　　要全面推进依法治国，必须认清法治在当下的新特征、新形势，找准路子，把握原则。这个路子或者原则就是习近平总书记代表中央提出来的：“依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设”。这意味着法治的概念由原来单层次的法治国家扩展至多层次全方位的法治国家、法治政府与法治社会。这一全方位全覆盖的法治概念，正是对应中国当下法治发展的现实：由法律体系向法治体系过渡，法治在立法、执法、司法、守法、法律监督等各个环节上全面推进。具体而言，要做到以下几个方面。

　　树立和维护宪法法律权威。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威。习近平总书记强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面推进依法治国的首要任务就是全面贯彻实施宪法。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。

　　完善立法，发挥法治在改革中的引领作用。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但如何更进一步完善这个体系是一个长期的任务。因此，要按照科学立法、民主立法的原则，不断改进立法技术，进一步提高立法质量，为社会主义法治建设提供良好的制度前提，确保国家发展、重大改革于法有据，确保在法治轨道上推动改革。

　　简政放权、依法行政，建设法治政府。将行政权严格置于法律的约束之下，正是依法行政的真谛所在。它包含三个要点：一是行政权力的取得必须由法律设定；二是行政权力的行使必须依据法律；三是违法行政必须承担法律责任。所以，要按照依法行政的要求，推行权力清单化，对政府而言法无授权不可为，对人民群众而言则是法无禁止。同时，通过深化行政执法体制改革，规范政府行为，做到严格规范公正文明执法。

　　深化司法体制改革，维护公平正义。司法改革是建设法治中国的突破性环节，也是政治体制改革的重要组成部分，是这次全面深化改革的重点之一，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。全面推进依法治国，要求进一步深化司法体制改革，解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，提升司法权威，维护社会公平正义，真正做到“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

　　坚持党依法执政。执政党依法执政是社会主义法治建设的关键。这就要求党按照法治的原则对国家和社会进行领导。换言之，就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。

　　权力制约和监督的法治化。权力制约与监督的法治化是消除腐败的治本之策，也是推进法治中国建设的重要内容。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”因此，加强权力制约与监督，把权力关进制度的笼子里，最终还要是依赖法治。

　　培育中国特色社会主义法治文化。从意识、精神乃至文化层面为实现法治创造条件是建设社会主义法治的基础性环节。这就需要全社会共同参与和共同努力，通过深入开展法治宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围，把法治理念与法治精神融入社会公众的内心，使民众能够认同法治的实践力量，从而发自内心地信任法治、推崇法治。

　　提高领导干部运用法治思维和法治方式能力。各级领导机关和领导干部要带头厉行法治，提高运用法治思维和法治方式处理改革、发展、维稳中棘手问题的能力，牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念。提升领导干部的法治思维、提高领导干部依法办事的能力，很重要的一点就是，各级组织部门要把能不能依法办事、能不能遵守法律作为考察识别干部的重要条件，把遵纪守法作为衡量干部德才的标准，把依法行政的状况作为衡量干部政绩的重要指标。