看好国家账本

中国新闻中国人大杂志增刊 2014年09月05日 14:12 A-A+
扫一扫 手机阅读

我要分享

QQ空间新浪微博腾讯微博QQ微信

原标题：

　　审查和批准预算是人大的法定职责，人大审查和批准预算实质就是代表人民群众监督政府的收支，看好国家账本。

　　人大监督预算的制度最早是由新中国第一部宪法确立的，第一届全国人民代表大会设立了预算委员会，从一届全国人大二次会议开始，审议批准财政预算报告正式列入人大会议议程。

　　然而，1957年开始的“反右”运动对人民代表大会的建设和工作造成巨大损害。“监督工作流于形式。各级人民代表大会会议不能按时召开，往往一拖再拖；即使开了，也不起什么作用，会议通过的计划、预算等，会后可以随便变更，没有任何约束力。”全国人大常委会原副秘书长刘政曾撰文表示。例如，1959年我国开始三年困难时期，国家预算草案中提出的收入和支出数额“比1958年各项增加100亿元以上”，这是根本实现不了的，而当时的预算委员会在审查报告中却认为“这个预算是一个继续贯彻增产节约，支持国民经济继续跃进的预算，是一个和平的建设的大跃进的预算，是一个积极的有可靠根据的预算”，并且对此安排“表示满意”。

　　紧接着又是“文革”，国家的法制遭到更加严重的破坏，人大基本“有名无实”，预算监督权自然也得不到落实。粉碎“四人帮”反革命集团以后，从1979年五届全国人大二次会议起，审查和批准国家预算才重新成为人代会的固定议程。

　　随着1982年宪法的颁布实施，人民代表大会制度逐步完善和加强，人大审查、监督预算的机制、制度建设取得重大进展：1983年成立全国人大财政经济委员会，主要职责即在人代会上和人代会闭会期间，审查预算和监督预算执行情况；1995年预算法正式实施；1998年成立全国人大常委会预算工作委员会；1999年通过《关于加强中央预算审查监督的决定》；2007年通过监督法等。三十多年来，全国人大及其常委会代表人民群众行使财政监督权从形式走向实质，得到切实保障和落实。

　　“只有年终报账，

　　监督必然流于形式”

　　改革开放实行之初，我国经济迅猛发展，财政收入逐年上升，但也呈现不少问题，较明显的问题之一就是财政赤字扩大。按照当时大多数人的观念，赤字等于亏损，意味着国家财政存在严重问题。

　　在1985年3月召开的六届全国人大三次会议上，当财政部部长王丙乾作关于1984年国家预算执行情况的报告时说道，“国家预算原列赤字30亿元，现在预计有50亿元左右”等问题，许多代表按捺不住有话说。

　　“不少代表对赤字增加、货币发行失控、物价上涨过猛意见很大，提出‘去年多发了钞票是谁批准的？财政部和银行负什么责任？’”代表们强烈要求国务院作出说明。

　　为此，大会主席团召开常务主席会议商议如何应对。当时的班禅额尔德尼 确吉坚赞副委员长态度明确，“钱多花了，不一定不对，但超出预算，国务院应向人大常委会作追加预算的报告。”常务主席会议最终决定召开各代表团负责人会议，主席团成员也参加，由王丙乾及时任中国人民银行行长陈慕华作说明。

　　王丙乾、陈慕华分别对1984年的财政赤字、银行贷款和货币发行过多问题作了说明，并表示诚恳接受代表们的批评。“会后，各代表团分头传达到全体代表，代表们对此表示满意，认为这样做反映了对代表意见的重视，发扬了民主，体现了全国人大的监督作用。”（引自《彭真传》）

　　同在这次会议上，钱学溥等33名代表联名提交了《建议全国人大常委会加强对国家财政的监督》的建议，刘政认为这是“最早比较集中地提出”加强人大监督的问题。“人大审查批准的计划和预算，执行得如何，没有经常性的监督，只有年终报账，监督必然流于形式。”

　　第六届全国人大常委会委员长彭真非常重视人大监督工作。为听取全国人大常委会委员们对监督工作的意见、建议，他甚至曾提议延长六届全国人大常委会第十次会议会期，召开联组会议，让委员们畅所欲言。他多次发表关于行使人大监督权的讲话，指出人大审查和批准国家的预算决算是权力机关监督的重要方式之一。

　　预算监督职能在七届全国人大期间进一步得到明确和具体化。在七届全国人大二次会议上，当时的彭冲副委员长兼秘书长作了全国人大常委会工作报告，他在报告的“加强工作监督支持治理整顿”部分对国务院提请审查批准的计划和预算报告提出具体要求，包括提前交全国人大财经委初步研究、在会议前一个月将草案送交代表、每年第三季度向常委会作一次关于计划和预算执行情况的报告，等。这些内容还写入了此次会议通过的全国人大议事规则。

　　此后，国务院在编制预算时更加注重听取和吸收人大代表的意见、建议。在每年全国人代会审议预算报告时，财政部都向各代表团派驻国家预算解释小组，听取代表的意见和建议。比如，在七届全国人大四次会议上，许多代表对预算赤字十分忧虑和关注，建议压缩。国务院最终确定对1991年国家预算草案作调整，收入增加5亿元，支出减少5亿元，预算赤字压缩10亿元。

　　“使预算监督变为实质性监督”

　　1999年6月28日上午，九届全国人大常委会第十次会议分组审议中央财政审计工作报告，会议气氛不像往常的平和，“触目惊心”“难以置信”“胆大妄为”等表达激烈情绪的词语频繁被常委会委员们使用。

　　审计工作报告揭示出预算执行过程中令人震惊的问题，如，财政部一些司局挪用支农周转金1亿多元盖大楼；在全国上下抗洪时，水利部竟挪用大江大河堤防资金1400万元盖宿舍；国家旅游局下属公司竟私分国债收益，人均12万元。“怎能不愤怒！”当时的《人民日报》评论道。

　　审计工作报告揭露的违纪现象让委员们痛心之余深感人大加强预算监督的重要，委员们强烈“呼吁通过立法手段，强化预算管理和监督”。

　　列席会议的江苏省人大常委会副主任王霞林在发言时直言，“要加大人大对预算的审查，这方面人大监督工作是薄弱环节，每年向人代会作的预算报告外行看不懂，内行不满意，这不是代表不懂，而是财政不透明，不是预算（草案）报告，而是‘框架’，大的方面开支多少，具体项目没有，代表审查是程序的，不是实质性的，建议本着公开、公平、公正的原则、增强财政的透明度，体现人民当家作主的本质涵义。”

　　时任委员长的李鹏亲自参加了第二组分组审议，听取大家的发言。李鹏委员长后来在闭幕会议上明确要求，“对审计查出的预算执行中的问题，国务院应责成有关部门和单位认真纠正，依法严肃处理，于6个月内将处理结果向全国人大常委会报告。”

　　实际上，1994年八届全国人大二次会议通过了预算法，使得预算审查和监督有了专门的法律依据。为强化预算审查和监督，全国人大常委会还在1998年成立预算工作委员会，作为常委会的工作机构，主要职责是，协助全国人大财经委承担审查预算、决算、决算调整方案和监督预算执行等任务。如何做好社会主义市场经济体制下的预算编制、预算审查和监督具体工作，也是摆在新成立的预算工委面前的重要问题。

　　“预算监督的依据是预算法。但是现在预算监督只做了程序性监督，不是实质性监督。”李鹏委员长在参加九届全国人大二次会议浙江代表团全体会时说，全国人大常委会成立预算工委就是为了使预算监督由程序性监督变为实质性监督。

　　1999年12月，一份由预算工委起草的《关于加强中央预算审查监督的决定（草案）》提交到了九届全国人大常委会第十三次会议，这次会议通过了该决定。决定要求预算编制由之前的按性质编制改为按部门、单位编制，并且提出“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”“细化预算”“提前编制预算”等。

　　显然，该决定是将宪法和预算法中的规定具体化，成为全国人大常委会预算审查监督的主要依据。

　　决定大大推动了预算制度改革，增强了预算审查和监督的可操作性。在两个月后召开的九届全国人大三次会议上，代表们发现，中央预算编制不仅比往年提前两个月，而且比往年细化了。代表的文件袋里多了国务院4个部的部门预算（国务院选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门作为向全国人大报送部门预算的试点），160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算，“这是50年来第一次。”当时全国人大机关的一个工作人员评论说。

　　此后，以编制部门预算为契机的预算制度改革在全国展开。特别是2007年监督法颁布实施以来，全国人大预算审查结果的报告每年都强调预算细化和完整，2008年提出重点支出要细化编列到“款”，2011年提出要细化编列到“项”。到2011年，几乎所有中央部门都列入了预算范围，并且全面取消了预算外资金。

　　“全国人大常委会对预算加大监督与国务院对预算制度改革加大力度，两者相得益彰，一个适应社会主义市场经济要求的预算及预算监督制度必将有力地推进我们的事业。”媒体评论如是说。

　　“重视财政资金使用效益”

　　“会议的开法变了。”2005年3月参加十届全国人大三次会议的代表们拿到大会日程表时发现，国家年度计划及预算不在会上宣读，改为书面报告形式。

　　这一改变是大会前召开的委员长会议决定的，旨在听取代表希望简化程序、改进会风的建议，缩短会议次数，提高审议效率。

　　简化程序不能影响审议质量。为提高审议效率，以往每个代表小组近30位代表一共只有5份预算草案，在这次大会上，代表们首次每人拿到了一份。并且，改为书面报告的预算报告，内容更加翔实，增加了“名词解释”“图表分析”等附录，专门对报告中涉及的一些说法进行阐述解释。“可不要小看这项改进，”符太增代表说，这扩大了代表的知情权。

　　此外，在代表们审议时，国家发改委、财政部向各代表团派出了更多的领导干部，听取意见，解答代表们提出的各种询问。

　　“预算应强化科技兴农”“应该重视财政资金使用效益”“要加强对财政资金使用全过程的监督管理，完善内控机制”……代表们畅所欲言对预算报告乃至预算管理制度提出意见、建议，列席会议的相关部门领导干部一一记下了代表的发言。

　　三天后，代表每人拿到一份新修改的预算报告以及关于修改情况的说明，许多代表欣喜地看到自己的建议被写进了修改后的预算报告，如，增加了“追踪问效”的内容，将“努力从机制上预防各类违反财经法规问题的产生”改为“努力从机制上、制度上预防各类违反财经法规问题的产生”等。新的报告对代表们提出的具体意见，凡是能吸收的都吸收了，不能改的也逐一向代表作了说明。

　　“报告修改如此之细致，还专门就修改情况进行说明，在人代会上这是第一回。”以往只有政府工作报告是先修改再进行表决，这次大会开启了所有报告都先修改再表决的先河。

　　我们看到，从过去只偏重于看收支是否平衡，有无赤字和赤字多少，到不但重视总量，还重视预算编制的合理性，重视预算执行的效果，代表对国家预算的关注度越来越高。

　　审查预算、监督预算执行是全国人大的法定职责，在做好本职工作的同时，全国人大还不断推动广大人民群众切实享受对预算的知情权和监督权。2010年“两会”，全国人大要求中央各部门“在预算经过批准之后的15日内向社会公开”，由此，预算公开不再是“建议”。2012年4月，几乎全部中央部门、单位都在1周内“晒”出预算表，预算表不仅有预算数据，还介绍了政策内容及目标，“财”与“政”结合让普通群众更易看懂预算。

　　十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，为人大进一步强化预算审查和监督指明了新的目标，全国人大常委会、财经委及常委会预算工委正在为此目标不断完善工作。

　　链接/

　　全国人大“全年候”监督预算

　　每次人代会前：1.中央预算编制的情况应当及时向全国人大财经委和常委会预算工委通报；2.中央预算初步方案在大会前一个半月提交全国人大财经委进行初步审查，预算工委协助财经委承担有关具体工作。　　人代会上：1.代表审议预算草案；2.在代表们进行审查的同时，全国人大财经委对预算草案进行又一轮的审查，并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向大会主席团提交审查结果报告；3.大会主席团审查决定是否提交表决，形成预算决议草案；4.代表审议预算决议草案；5.大会表决。　　闭会期间：1.大会通过预算决议之后，国务院相关部门要按照大会决议和预算审查结果报告中提出的要求，逐项研究落实，并向全国人大常委会作出报告；2.全国人大常委会每年6月听取和审议决算报告、审计工作报告，审查和批准上一年的中央决算；8月份的常委会会议听取和审议国务院本年度上一阶段国民经济计划和预算执行情况的报告。3.全国人大财经委和常委会预算工委对预算中的重点项目进行跟踪，加强调查研究，及时发现执行中存在的问题。