中国GDP增速近年来一直另世人瞩目。
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Issue 124
November 03, 2011
关注地方财政超收 系列之一
财政超收：有冲动，无规范
《经济观察报》刊文称：2011年中国的财政超收收入将创新高，预计将达到1.4万亿元。自1994年实行分税制财政体制以来，超收之势愈演愈烈，不仅数额不断增加，而且超收的时间已维持了18年。特别是近10年来，超收收入已高达5万亿。中国的财政超收居高不下，这样的情况符合正常的经济规律吗？如此过度的财政超收，难道没人进行审核监督吗？
李汉森 冯超
财政超收1.4万亿，这的确是个问题
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在一定范围内的财政超收是正常的
从字面上来理解政府财政超收，是国民经济良性发展的一个标志。发改委研究所研究员王蕴称，在预算编制环节，历来都本着‘留有余地’的原则确定财政收入指标。习惯做法是在GDP的计划增幅基础上外加2—5个百分点。
财政收入主要由税收收入、国有资产收益、国债收入和收费收入以及其他收入构成。其中，税收收入占了9成，可以说，财政收入的增长主要取决与税收的增长。市场的活跃、货物生产流通旺盛，人们赚到了更多的钱，只有满足了这些条件，财政收入才有增长的可能。同时，财政超收，更可以为地方建设“留有余地”。因此，适当的财政超收实际上是经济形势良好的一个信号。
而过度的财政超收就显得问题多多
但实际上，过度的财政超收非但无法正常反映国民经济发展水平，反而会造成一系列的危害。首先，超收的财政收入不受人大控制与监管，导致政府部门在资金使用上缺乏计划和透明度，花钱如流水，特别是年底突击花钱成了一些地方政府部门的特色；其次，更严重的问题在于，之所以存在预算，其本意就是为了达到收支平衡，否则就不需要有预算，这样大规模的故意超支完全背离了预算的财政本质；最后，大量超收还加重了纳税人负担，不利于经济发展，而资金处于立法部门监管之外也容易滋生腐败，问题多多。
10年间财政过度超收的问题一直存在
《经济观察报》经多方测算的出数据：2011年中国的财政超收保守估计将达到1.4万亿元。而从2000年以来到今年，近十年来政府的超收收入多达近5万亿元。超收的比例已经远超过2—5个百分点的，如2010年年初预算收入增收目标为8%，实际实现21.4%。在现今的经济形势下，财政过度超收的情况存在于各省、市、地方：四川省2007年省级财政实现超收47.88亿元，黑龙江2009年预算收入超收49.2亿元等等。
在正常状态下，财政超收也可能存在，但如近几年的中国一样，从中央到地方均超收过度，这种现象着实不正常。中国青年政治学院法律系教授马岭认为：“预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。”
在财政收入中，税收所占比例高达9成。
超收这么多，财政收入是谁在监管？
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地方财政部门负责制定预算和拨款
在实际操作中，各地财政收入预算由财政部门制定。根据《预算法》第3章的规定，各级政府应当按照国务院规定的时间编制预算草案。地方各级政府编制预算的标准，须参考上一年预算执行情况和本年度收支预测。为了使收入预算草案与各地实际相结合，第3章第29条还规定到，各级预算收入的制定，应当与国民生产总值的增长率相适应。在预算案经审批机构通过后，各级预算由本级政府开始执行，具体的工作由本级政府财政部门负责。同时，《预算法》还要求，各地，不得隐瞒预算收入，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。
财政收入预算的批准权在于地方人大
在地方各级政府制定出预算案之后，《预算法》规定，预算案应由本级人民代表大会审查和批准。而县级以上地方各级政府如果认为下级政府申报的预算案，有违反法律、行政法规之处，应当提请本级人大常务委员会审议决定后，予以撤销。
通常情况下，各地方财政预算编制都会在10月底开始，截止时间则由各地依据实际情况制定。制定后，各地人大与财政部门工作人员合作，对预算案予以审计。近年来，随着政务公开，民众逐渐地参与到了预算的制定听证过程中。在近日召开的三亚市2012年财政预算项目及资金安排听证会上，社会公众可以申请参加听证旁听。
人大、财政、审计三者同时监督预算制定
谁来进行预算监督，《预算法》规定，县级以上地方各级人大对本级和下级政府预算进行监督；各级政府财政部门监督本级各单位预算的执行；同时，各级政府审计部门对本级各单位和下级政府的预算执行实行审计监督。各级人大、财政部门、审计部门，三者同构成了预算监督机构。目前，监督机构的工作开展主要以基本以事后监督为主。
在我国，财政预算编制由各级财政部门进行。
财政预算的审批、制定不妨借鉴较为成熟的听证制。
既然有监管，为何还是超收无止境
Think Again
法律实际上在变相鼓励超收
在《预算法》中，对预算的“短收”有严格的规定，如《预算法》第45条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”
而对预算严重超收的规定是实际上是空白的，虽然1999年出台了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，但只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，并没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，没有规定对“预算超收”行为本身加以审查。
一面是严厉的“短收”限制，一面是宽松的“超收”约束，这一正一反实际上变相地鼓励了财政“超收”，所以在财政征收过程中，各级政府必然加大力度在增收上，而忽视实际限度。
面对超收，人大监督凸显尴尬
政府的预算计划要报送人大审批，预算计划会体现年度收支计划，编制预算时，模糊、笼统的收支计划，各部门自己恐怕都算不清，而预算审查时间通常只有一天，加之人大代表本身对预算审查不够熟悉，预算明细程度夜往往不够，于是人大也搞不清预算制定的究竟是否符合实际，人大对预算的审查就会大打折扣。
而在预算中也不涉及严重“超收”项目，也就是说，本应该是对财政收支进行预计的预算，却忽略了“超收”，而近年来，财政收入的“超收”不是一笔小数。
在产生“超收”之后，“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，也未纳入人民代表大会的审批视野，所以也不存在人大监督的问题。所以在“超收”监督方面，产生了很大的漏洞。
地方政府有强烈的超收冲动
我国的税务系统，将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合，实际上实行了一种商业化的公司运作模式和行政鼓励模式相结合的税收管理体制。“超收奖励、罚款分成”的激励措施甚至已经制度化、规范化，如无锡市政府制定了《2005年无锡市财政收入超收奖励办法》，奖励类型包括财政收入目标奖、税收超收奖和非税收入超收奖三类。
超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，而不需要事先报批，所以超收的可以归地方政府自行支配，地方政府何乐而不为。
而地方政府在编制本级预算的时候，为避免财政赤字，又会有意低估预算收入，人为地造成更大规模的预算超收。
天津财经大学财政学科首席教授李炜光曾说，新预算法缺失关键环节，远未满足法制要求。
全国各地的地方政府有强烈的超收冲动。
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