央视网评 | 非常识 | 《中国的对外援助》白皮书发表 | 习近平：继续为非洲发展提供不附加条件的帮助

【视频】坦赞铁路：中国最大援外成套项目之一

对外援助是一国外交政策的重要组成部分

1963年12月至1964年2月，周恩来总理和陈毅副总理兼外长先后访问了亚非十三国。此行是中国同亚非国家发展友好关系的重要里程碑。图为1964年1月周恩来访问马里时，受到凯塔总统的欢迎。资料图

外交政策对外援助是由来已久的外交政策

对外援助作为一种国际现象由来已久，对外援助最早起源于应对战争和饥荒的人道主义援助。第二次世界大战之后，以难民救助和战后重建为主要内容的发展援助开始成为对外援助的重要形式。现代意义上的对外援助是指援助国或国际组织，以提供资金、物资、设备、技术等形式，帮助受援国发展经济、提高社会福利和应对突发危机的活动。
对外援助是促进和维护国家利益，实现外交政策的目的，推行对外政策的重要手段。对外援助是一项常规的外交政策。作为外交手段，不光中国在进行着对外援助，世界上大部分国家都有着自己的外援行为。

准则对外援助有国际法准则的基础

作为外交政策的对外援助，与一国一定时期的国家战略导向紧密相关，各国情况千差万别，对外援助的理念和方式有很大差异，因此很难在援助具体领域方面达成共识，但对外援助国际法准则构成了其原则性的规范。
国际法基本原则、国际条约以及国际组织和国际会议的决议等构成了对外援助的国际法律框架。《联合国宪章》规定，“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”是联合国的宗旨之一。以国际组织基本文件形式缔结的多边条约客观上对从事对外援助的组织及其活动进行了规范，以构建援助体系为内容的多边条约有明显的区域特征，而以具体援助安排为内容的双边条约，这类条约契约性强。对外援助领域现有的几类条约特征各异，但一定程度上成为国际法准则。

责任对外援助也是共同但有所区别的国际责任

《国际法原则宣言》规定，各国有“依照宪章彼此合作之义务”，各国不论在政治、经济及社会制度上有何差异，均有义务在国际关系的各个方面进行合作，特别是在促进全世界尤其是发展中国家之经济增长方面彼此合作。
1974年联大通过的《建立新的国际经济秩序宣言》、《建立新的国际经济秩序行动纲领》和《各国经济权利和义务宪章》，成为对外援助领域的纲领性文件。这些各国达成的共识认为，鉴于发达国家和发展中国家的关系中存在严重经济不平衡且继续不断恶化的状态，国际社会必须采取紧急而有效的措施来援助发展中国家。同时对共同但有区别的责任进行了阐述，指出对外援助的规模和水平应当与援助国发展水平、经济能力和实力相适应，也应当与援助国的责任相适应。

中国对外援助六十年

1967年9月5日，中国政府与坦桑尼亚政府和赞比亚政府在北京签订关于修建坦桑尼亚—赞比亚铁路的协定。图为中坦两国建设者在修建坦赞铁路时打涵洞。资料图

政治改革开放前对外援助是“严肃的政治活动”

新中国的对外援助始于20世纪50年代初期，中国开始向朝鲜和越南两国提供物资援助，开启了对外援助序幕。此后又向亚洲和非洲友好国家提供经济技术援助。根据解密的外交档案显示，某某国“要求中国提供”、“请求中国援助”、“请求我给予”、“要求我援建”、“要求我派”，是上世纪50年代中国一些驻外大使馆来电及外交部上送报告中的常见字句。
这个时期，中国的对外援助是作为“严肃的政治活动”进行的，对外经济援助是中国对外政策的主要内容，这一政策受到无产阶级国际主义以及中国的反帝、反霸、支持民族解放运动政策的影响。总体来说，这一时期对外援助的数额非常大，1967年中国对外经济援助占国家财政支出的4.5%，1972年达51亿多元，占财政支出的6.7%，1973年上升至7.2%，超出发达、富裕国家对外经济援助的比例。

经济意义改革开放后对外援助的经济意义开始超越政治意义

改革开放后，中国确立了以经济建设为重心的发展方向，外交的主要目的就是为国内经济发展服务。1980年11月，国务院发布了《关于认真做好援外工作的几点意见》，指出过去对外援助的种种弊端：“对外提供援助没有坚持量力而行的方针，特别是对一些重点国家承担的任务过重，不注意经济规律，浪费比较严重。”
与此相应，我国的对外援助政策也进行了改革和调整，突出了“平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”。对外援助的经济意义超越了对政治利益的诉求。考虑到中国的经济实力和国内的实际状况，对外援助金额并没有相应大幅增加。中国开始追求对外援助形式的多样化，同时兼顾受援国和中国双方的利益。

项目援助成套项目一直是中国最主要的对外援助方式

据《中国的对外援助》白皮书介绍，现在中国对外援助主要有8种方式：成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。对外援助资金上，主要有无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型。其中，无偿援助和无息贷款资金在国家财政项下支出，优惠贷款由中国政府指定中国进出口银行对外提供。据《中国的对外援助》白皮书，截至2009年底，中国累计对外提供援助金额达2562.9亿元人民币，其中无偿援助1062亿元，无息贷款765.4亿元，优惠贷款735.5亿元。
从1954年开始，中国利用成套项目援助方式为越南、朝鲜两国修复被战争破坏的铁路、公路、市政交通等设施，并援建一批基础工业，此后成套项目在对外援助支出中一直占有较大比例。根据《中国的对外援助》白皮书，目前成套项目援助占对外援助财政支出的40%左右。截至2009年底，中国共帮助发展中国家建成2000多个各类成套项目，涉及工业、农业、文教交通等多个领域。

国际形象在对外援助上中国给人“单打独斗”的印象

中国对外援助一直主要以双边援助为主，较少参与国际合作，这种“单打独斗”常常被诟病。随着中国的国力越来越强大，国际社会也认为中国应更多地负起责任，参加到国际合作当中来。
1997年，中国开始主动参与国际组织的多边援助。2000年中国又向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助。2000年，中非合作论坛成立，中国对外援助的发展道路进一步拓宽，效果更加显著。不过，中国要改变“单打独斗”的印象还需更多借鉴和合作。比如发展援助委员会（DAC），是主要协调发达国家向发展中国家的援助的组织，2008年DAC成员国提供了全世界90%以上的对外援助，中国在DAC成员国普遍采用的援助项目跨部门合作、基于计算机系统的援助监测评估上都有学习的空间。

对外援助需要在化解风险中继续推进

1975年，中国在非洲大陆上最大的援助项目坦赞铁路正式通车。这是坦赞铁路卡沙玛地段铺轨的资料照片。资料图

约束条件“不附加任何政治条件”存在出力不讨好的风险

“天下没有免费的午餐”是一个真理和现实，西方国家的援助向来是附加条件的，包括政治条件。西方通过双边和多边向中国提供的援助，从来都是附加了条件的，但中国向它方提供援助时却“不附加任何政治条件”。
中国人民大学国际关系学院教授庞中英认为，中国“不附加任何政治条件”的“慷慨”会让纳税人有意见，因为老百姓不知道这些援助是否真正用之于民。更让人担心的是，如果对方政府或相关负责人贪污腐化，援助时还不附加条件，结果往往是中国出力不讨好。

援助效果成套项目援助为主，援助是否被负责任的使用？

通常，中国是通过一个特别账户来提供信贷的，信贷资金直接打到项目合同方的企业——中国公司的账上，而不直接经手受援国政府部门。国际货币基金组织曾指出，这种“绑定援助”的方式，是中国避免受援国腐败、浪费援助款的主要方式，但由于透明度不高，同样很有可能产生虚开发票等腐败问题。
另外，假如援助对象有一个负责的政府，援助款项能被负责地使用，中国也能获得受援政府和人民的感谢和赞赏。但如果对方政府或相关领导者贪污腐化，如果弄出豆腐渣工程来，还给中国国家形象带来损害。化解风险，在公开透明和公众监督等方向上还需进一步改进。

继续推进理性看待对外援助，对外援助仍需要继续走下去

事实上，世界上大多数国家都与对外援助有着密切的关系，进行对外援助国家也不限于少数发达国家，对外援助并不是简单基于国力或发展阶段，而应是与国力等因素相适应的帮助。国际社会对外援助的情况，既是受援国也是援助国的情况并不鲜见。世行前行长罗伯特•佐利克曾说过：“有一种过于简单的观点，认为捐助应该是发达国家和最贫穷国家之间的问题。但是情况恰恰相反，世界经济局势发生了改变，很多新兴国家需要支持自身的需求，作为利益相关方对环境问题负起责任，从而帮助和支援其他贫穷国家。”美国是对外援助数额最多的国家，截至2009年，美国对外援助的国家多达150多个，而在2005年，美国在遭受有史以来最严重的飓风灾害的情况下，依然有90多个国家向飓风灾民伸出援手，这种援助与被援助的情况并非简单基于国力。

中国有句老话：帮人就是帮己。对中国来说，对外援助的意义自然不仅仅是“做好事”，中国六十年的对外援助，是随着经验和教训的积累不断改进的过程，在这一过程中，面对民众质疑的声音，做好对外援助这件不好办又必须办的国家“善行”，最优选项是将决策放到更公开透明的位置。

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