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取消公车,改发车贴,七年酝酿和试点,杭州正式启动市级机关公车改革,每月最低300元,最高2600元,车贴标准根据行政级别而定,补贴存入市民卡,从制度上保证专款专用。公车货币化是否会造成工作效率降低?如何防止公车改革变成公款赎买私权?全国各地尝试不断,不同模式下应该遵循怎样的共同目标?《新闻1+1》为您解析。
主持人(王跃军):您好,欢迎收看今天的《新闻1+1》。关于由来以久的公车问题,有人把它称之为“马路上的腐败”,也有人称之为“屁股下的腐败”,所以改革的呼声日益高涨。杭州市经过多年的酝酿和试点,在市直机关正式启动了公车改革,预计三年之内取消公车,发放补贴。那么发放补贴这个标准究竟如何来确定?发放补贴会不会成为变相的福利?发放补贴会不会导致工作效率的下降?同时从全国来看,公车改革究竟应该怎么改?今天我们还是特别请来了北京大学法学院的王锡锌教授,来跟大家一起探讨。
王教授,首先从杭州的车改来看,取消公车,实行货币化的改革,你怎么来评价?
王锡锌(新闻观察员):我们公车的改革,如果从1994年开始算起到现在已经15年了,15年当中地方上有三拨大的动作,那么改革的结果我们也观察到,公车的数量在地方上是越改越多,公车的开支也是越改越大。那么改革为什么这么难?这样一个老问题、大问题为什么又成为一个难问题?我想最根本的还是涉及到公车的改革,涉及到既得利益的调整,公车的改革又涉及到改革者和改革对象、改革的利益交织在一起,杭州的车改也是必然要面对这样的问题。因此我们看到杭州的车改它在技术层面上有很多改,但却很可能在体制层面上不会有多少革。
主持人:接下来让我们一起来看一看昨天我和我的同事在杭州进行的采访。
短片一
2009年7月9日 杭州
记者:看您满头大汗的,从家里到这要多远距离?
何荣坤(杭州市环保局局长):四十分钟到一个小时,因为有时候还有红绿灯,等的时间要算进去。
记者:您骑车上下班有多长时间了?
何荣坤:我们两个月了。
两个月,杭州市环保局局长何荣坤骑自行车上下班的时间正是杭州推行公车改革的时间。今年5月份,杭州开始推行公车改革,市局副厅局以下
干部一律取消公车,改发车贴,车贴标准分为九个档次,从300元到2600元不等,按照这个标准,陈局长每月可以领取2600元的车贴。
记者:您觉得2600元对您多了还是少了?
何荣坤:我觉得2600元对我来说是多了一点,这个不是多少的问题,这个是它既然要改革,总要有一个标准,这个标准怎么定?它也要有一个依据。
同样是领取2600元的车贴,杭州市药监局局长郭泰鸿却算出了另一笔账。
郭泰鸿(杭州市药监局局长):我买一个车,这个车要二十万出头,所有的费用加起来,那么2600元钱一个月的费用,我的折旧费就差不多了。
杭州推行公车改革一个月后,郭局长自己买了车,原来有专职司机的他,如今开始自己驾驶。而和局级干部2600元车贴形成鲜明对比的是,更多的人最低一级普通科员的车贴只有300元。
牛艳玉(杭州市农办科员):实事求是来说,三百元对我来说是偏低的,因为包括工作部门,我们整个农口部门,因为用车量也比较大,包括因为要到下面跑区县市,要跑的地方比较多,如果按照我们去年,我们几个地方都是要暗访跑一次,即使你坐大巴,这样跑一次,一个月也要在1500元左右。
关于车贴标准,杭州参与改革的公务员内部就存在不同看法,究竟发多少合理,按级别设置车贴标准是否科学。而在车贴标准之外,关于车改,杭州的公务员们还有其他的一些看法。
何荣坤:上下班是肯定骑车,那么出去的话,比如到市政府开会,半小时可以骑到的一般用这个车,如果超出这个范围,就要向服务中心租车,因为今后它也要完善,现在刚起步,很多事情没有一个形成一个体系,所以产生了一些矛盾。
郭秦鸿:车改又带来另外一种腐败现象,你比如说原来我公车私用,这是一种腐败,现在我私车了,我叫哪一个企业,哪一个下属单位,他给我加油,我不付钱,他给我加油,这也是一种腐败,所以私车也可以腐败,所以腐败不腐败的问题,看你本身自律怎么样,还有制度规定怎么样,是不是有针对性。事实上,相对于杭州公务员们的意见,整个社会对杭州车改都异常关注,有人担心,车贴是否是变相的加薪,车改后公务员的行政效率和服务意识会不会受到影响?
杭州市民:因为他不用车了,他本来可以出去调查,他不出去了,他这样可以省钱。所以我觉得很多配套措施可不可以报销或者别的,这些都很难说。
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牛艳玉:你要说影响绝对是有一点影响的,但是你说重要的事情,我们这个可以是不会影响的,像我们有时候很多事,因为事情比较急,也很重要,怎么办呢,自己解决就好了,因为来回一次两百块钱,对自己来说也还可以承受。
尽管外界对公车改革利弊看法不一,但是杭州官方给出的数据是乐观的。据统计,此次首批参加公车改革的21家市直机关,原来1200多辆公车,每年经费就要一亿多元,近两个月来公车费用下降32%左右,而杭州市为防止公车补贴福利化,还采取了一些措施,例如将车贴全部打入市民卡、IC卡中,保证专款专用。尽管此次杭州大刀阔斧进行车改,做了大量的配套工作,但杭州市民究竟能否认可,未来的效果如何,人们的担心还有许多。
杭州市民:2600元是什么依据,应该给老百姓一个交待,老百姓就莫名其妙。
杭州市民:这里的规章制度怎么定,到底怎么实施,有没有寻租。
杭州市民:反正我觉得没有什么很实际的意义,公车再把它卖掉,本来钱已经是花了不少了,卖掉了可能在卖掉的过程中,里面的损失,再补到里边去,事实上跟现在的政策一改也没有什么差别。
主持人:因为我到杭州进行的采访,感触也比较深,杭州市民大多数都反映2600元比较高,因为他们城市居民平均收入每个月也只有两千四五百元,但是对于很多公职人员来讲,好像有的时候还不够,您觉得为什么会出现这样不同的看法?
王锡锌:我觉得这样一个标准的问题主要是各自所站的立场问题,因为你看从市民的角度来讲,他觉得,你这样一个标准定出来,因为你刚才说了,通常的市民收入标准大概就是这样一个数字,达到最高的2600元的标准,这个时候你定这个标准,依据到底是什么?刚才我们看到短片中,有位市民明确说了,应该给老百姓一个交待,这里的交待我觉得一方面是知情,另外一方面你应该告诉我,这样一个标准到底是什么。这是在改革过程中我觉得非常重要的一个方面,那就是改革如果想要获得公信力,获得民众的认同,不光你自己下了工夫,用了心,出了力,一切应该要让社会能接受你。从内部的三六九等,我们看到它分为九等,最高的到最低的,这里面我想会出现一个公平的问题,因为我们说了,公车的改革是一个存量式的改革,原有的利益分配格局应当进行调整。在这个调整过程中,当然按照什么样的标准,按照什么依据来定等级,这个如果不能处理的话,那自然会在内部制造一种新的不公平的现象。
主持人:实际上大家对于改革,我采访的过程当中,无论是当事人,还是普通的市民,大多数都是持赞成态度的,觉得改还是对的,正确的,方向是对的,但是这个标准为什么出来了,制定标准的方式方法不让大家知道,您觉得像这样一个标准应该怎么来制定?
王锡锌:当车改的标准问题,如果从理想的方面来看,主要应该考虑两个因素,第一,是实际的公务需要,每一个部门,不同的部门,不同级别的公职人员,可能他们所真正需要使用公车的公务需要是有所不同的,应该去了解这方面。另外,需要去考虑各地的成本,因为我们看杭州的车改标准还不是很高的,我们看辽宁一个城市一个区居然车改每年的车补,区长达到了7.6万元,那就非常离谱了。所以理想情况当然是公务需要和交通成本的问题,但是杭州方面也说了,这样一个理想方案在实际操作中会带来很大的问题,这个标准可能很难制定出来。因此现在这个标准,他们也用了一系列的方法,比如通过不断地打车实际的调研来计算出这样一个标准,应该说这种标准可能是一个合理性问题,但是您刚才问到的问题非常关键,既然你很有底气,很有道理,你觉得这个标准是可以拿出来晒一晒的,为什么不把这样一个制定标准的各种各样的因素,依照的依据以及制定的过程告诉公众,我觉得这样一个过程的说明,知情权,这种开门的改革可能是非常关键的。
主持人:大家可能还有一种感觉,比如说公平性的问题,刚才我们看到了一个科员只补300元,但是他是农办的,要经常下乡,他可能需要的交通费用就比较高,但实际补贴只有300元,像这种情况,是按照级别来补,还是按照工作性质来补,这方面您有什么样的高见?
王锡锌:我们的公车改革本身是考虑到原来公车分配的现状,因为传统上我们的公车使用是按照计划经济时代的配给制来的,也就是说,你在一定的级别,因此就要有一定的待遇,公车在那个时候其实某种意义上具有一种待遇的含义。因此今天我们看到,要打破这种格局,可能首先要涉及到对那些处在比较高的层面的地方领导力的调整,因此本来是应该按照公务需要来做,但是现在不得不考虑一个级别的待遇问题,如果简单地按照级别待遇来划定标准的话,可能会导致一个印象,那就是车改的福利可能是特权化的。
主持人:还有其他方面的很多问题,应该说是非常值得我们来进行探讨的。比如说像杭州的车改,刚才市民也提了一种想法,有一种担心,这个钱打到你个人的账户上来了,会不会因为节省成本,降低工作效率,这方面您有没有担心?
王锡锌:市民的担心是完全合理的,如果说原来是一个工地,公车原来是公家的,我们拼命地使用,我们就会发现,公车的使用率是太高的,从公车的成本就会看出来,通常来说,一辆公车一年使用的成本加上所有的可能是六到十万元,但是出去这个钱我已经打到市民卡上,尽管它不能提现,但是假如不用在公务上,它可以省下来,这个时候会不会影响效率,刚才从您做的调查中,不论是市民还是公职人员,他可能都提到,这方面是有所影响的。
主持人:应该说这次杭州的公车改革是一次有意的常识,但是因为公车改革涉及到的利益面很多,难度也是非常大的,全国很多地方都进行了这方面的试点改革,接下来我们来了解一下。
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短片二
公开资料显示,广东从1993年开始进行公车改革,这是我国首次进行类似的探索,第一个吃螃蟹的是东莞人。东莞是沙田镇从1993年起取消领导干部的公务用车,改发交通补贴,来自广东省纪委的材料,车改当年,沙田镇的交通费用节约率就达到54%,之后,广东省部分地区以及国内一些地区也相继进行了公车改革。
2003年年初,中纪委二次全会工作报告明确提出,鼓励支持有条件的地区和单位,积极稳妥地推进公务用车工作,此后,地方车改掀起一个小高潮,主要包括三种模式,一是加强管理模式,各单位继续保留公车,但取消领导专车,健全并严格执行各种使用、管理公车的规章制度。二是货币化模式,改公务派车为交通补贴,三是半货币化模式,保留公车,由政府行政后勤部门统一管理,向各级工作人员发乘车卡,实行公车有偿使用,以年度进行结算,超支自付。
据了解,在改革中大多数地方选择了一步到位的货币化模式,由于各地经济发展水平人均收入不同,补贴标准也从300元到2000元不等,选择加强管理模式,半货币化模式的多是一些经济欠发达地区,而选择货币化模式的则多是一些经济发达地区。仍以广东为例,经过十年的车改后,试点地区交通费用一般可以节约30%左右,公车改革让人看到了三分之一的公务费用压缩空间。
在此期间,国家陆续出台了相关的指导意见,从2005年开始,到随后几年,国务院下发的当年全国经济体制改革实施意见中,都将探索公车改革试点列为一项重要的改革内容。然而,公车改革虽然说取得了一定的效果,但远远未达到公众的满意程度。近年来,一些地方在上述传统的改革模式之外,又有其他的一些有意尝试,例如湖北金门、山西长治、辽宁大连、河北廊坊、云南昆明等地,先后在节假日里对公车实行封存。
2008年9月,江苏吴江借助现代化手段,给全市公车安装上了GPS监控,此举也为全国首创,通过这套监控设备,管理人员可以十分便捷地通过互联网,对车辆的位置和行驶状况进行二十四小时的实时定位和跟踪,监控平台自动全程记录车辆一年以上的行驶轨迹,可以根据需要进行轨迹回放。根据实施150天后的报道,吴江市监察局党风廉政办负责人称,此举已经有效地遏制了公车私用现象。就在一个月前,湖北金门市委的部分公车都贴上了公务车标识,并公布举报电话,以接受群众监督。金门市纪检部门表示,凡用公务车接送子女上学、参加婚丧嫁娶、私人旅游等必将严查,而这项制度将在全市推广。
主持人:欢迎继续收看《新闻1+1》。应该说公车改革非常地难那么难在哪儿,怎么办,接下来我们就来连线北京市政协委员张晓林。张先生,您好。
张晓林(北京市政协委员):你好。
主持人:张先生,据我们了解,您曾经做过多方面的调研,而且有一些相应的建议,您对于全国目前各地所进行的公车改革的试点怎么来评价?
张晓林:我认为公车改革已经立题了,但是还没有破题,公车改革有共识,但是还没有一致地成熟的改革方法,和公众认同的方法。
主持人:从整体来看,应该说公车改革都会遇到一些难处,比如利益的再分配,您觉得根本的难,难在哪儿?
张晓林:根本在于公车本身已经变成了一种利益的载体,它其中有使用的问题,也有权力的象征性问题,还有一种扩大个人的消费问题,另外它带来高成本,高使用率,这是为大家所指责的。
主持人:您刚才提到公车改革,现在立题了,但是没有破,怎么来进行改呢?
张晓林:公车的改革目前我看大家都在试探,恐怕还要经过相当一段时间,大家都在摸索,可能会取得某些共识,目前我觉得如果从公车根本的改革方向来看,因为它是公共财政,在预算上应该通过人大,有明确的界定,公车配备的数量、标准和使用方法,这才是我们未来一个走向的根本方向,因为公车是太大的一个财政支出了,而且出现了很多越贫困的地区,反而用车越高级。
主持人:如果说我们从一个个具体的改革措施来看,怎么来评价像杭州这样的公车改革,比如给予的车贴。
张晓林:我不赞成用车贴。
主持人:为什么?
张晓林:我认为车贴是在所有方案里面最不可取的一个方式,因为它是使原来公车所受到的指责方式变成合法化了,而且在这种合法化的情况下还会出现其他隐形的、变相的使用公车的情况,这个是不太好的。而且公车用补贴的方式本身刚才也看到了,按照级别的发放补贴是非常不合理的,其实公车本身有公务使用、无公务不用,这跟级别毫无关系。
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主持人:好,非常感谢张先生带来的分析。刚才张先生谈了很多,王教授,您怎么来看待他的一些看法?
张晓林:我觉得他提到两点,是特别关键的,我也比较认同,一个就是关于公车改革的核心问题,其实不是一个地方政府自己来设计一些方案,然后自己制定规则,自己执行,自己来评估,甚至是自己来表扬自己,他提到了一个通过公共财政的约束,通过预算这一块,我觉得由外部向内部,对内部施压,进行改革这可能是一个非常重要的方面。另外一个,他根据提到,公车改革在货币化的方案,他提到的问题我也比较赞同。我们现在关于公车使用这一块,涉及到了很多问题,当然最核心的问题还是公车原来的那笔账到底是什么,如果在这个没有算清楚的情况下,你就匆忙地以货币化的方式进行所谓的改革,可能只是由原来的隐性的收益变成了显性的收益,由原来灰色的变成一种合法的,这是很大的问题。
主持人:您提到原来那笔账怎么看?你所看到原来那笔账是什么样的?
王锡锌:公车改革,第一现在大家关注的第一个方面就是如果公车要改的话,首先要有一本明白账,而我们现在最大的问题,不论是从地方的各种改革个案,包括杭州的个案,我们都会涉及到一个很核心的问题,公车到底有多少,公车的开支到底有多大,这可能是一笔糊涂账。我们看到有各种各样的数据,但这些数据现在都没有得到权威的求证,当然权威的求证需要得到专业的、公安机关来统计。在2004年一些数据来看,北京市的小客车保有量是135万辆,其中公车占了36万辆,占到所有机动车辆的小客车里面的26.7%,而同一年,中央党校的《学习时报》里面就刊登说,中国至少有公车400万辆,这个数字也是非常惊人的。
其实同样的数据2004年我们看到,我国政府采购在2004年的规模是2200亿元,其中汽车采购的额度就达到500亿元,这个数字也非常惊人,其实做一个对比,在同一年,美国联邦政府的公务车的数量是38万辆,基本上跟我们北京市的公务车数量是相匹的。换句话说,这笔账如果要改的话我们必须要把它算清楚,只有算清楚了,我们才能知道两个方面,第一,我们有哪些公车是超标的、超编的,超标、超编的必须砍掉,这部分不能通过所谓货币化的方式赎买回来。第二,只有算清楚这笔基础账,我们改革的成效才好评估,否则原来底数很大,浪费很多,腐败很多,我现在改革以后,我简单地说,我的成本降低了,因此我的改革是好的,这样的账是糊涂账,是没有说服力的。
主持人:我在采访过程当中也感觉到,很多地方所谓的补贴,提到改革是以政府为主导的,我们从全国来看,有很多地方改了,有很多地方没改,改不改政府说了算,怎么改还是政府说了算,您刚才说从外部施加一个监督,怎么来形成这样一种体系?
王锡锌:对,因为我们看公车的改革,它的确会涉及到首先是一个存量的,对现有的一些资源要重新进行分配,所以这时候改革,真正的改革必然要涉及到利益格局的调整,也就是说,要拿刀子在自己身上割肉,这个时候地方政府自己主导推动的改革,就是我们要相信,这些地方政府的官员,特别是领导官员要能够愿意,并且有勇气去在自己身上下手,我觉得从目前的改革来看,这样的一种改革的推动模式当然是,一方面比较困难,再一个,即使你下了很大决心要去改,可能也很南获得必要的社会公信力。这个时候我看,我们的公车改革这一块,必须要有一种内部的推动走上外部的推动,外部的推动有两个方面,第一个是通过信息公开,让社会公众能够参与进来,能力监督,包括改革方案的选择,改革的程序,改革的路线图甚至时间表,大家都应该可以商量。第二,我觉得这里面,我们对预算的监督,特别是人大这一块的监督要能够在体制上得到保障,这样一来,内部的改革才能够由外部主导外部推动,来取代。
主持人:您根据提到由外部向内部的推动,但是我们现在从全国情况来看,很多地方都是地方来进行该改革,但是改革的方式方法都不一样,比如有货币的方式,还有非货币的是,您提到由外到内,上下关系来讲,这一方面应该做哪些努力?
王锡锌:我们现在公车改革,因为地方政府公车是占了大头,刚才张晓林委员也提到,有些越穷的地方,全国来看,可能公车的腐败反而更加变本加厉,我看到一些材料,在一个镇居然公务车就达到18辆,有的甚至超过20辆,这些按照我们现在的规定都是超标的。如果我们现在进行改革,改革的重心又在下面,但是我觉得公车改革不光是一个地方上算经济账的问题,公车改革也涉及到一本政治账、社会账,从这个意义上来说,我们的改革可以在地方去摸索、去探索、去试点,但是我们这种改革同样也需要中央政府从高的层面上,从政治的和社会的层面上,去考虑一个总体的改革的原则、改革的目标、改革的基本进程,也就是我们讲的路线图,你要怎么改,如何改,以及你具体的时间表都要列出来。
主持人:我们还是为改革者本身的改革行为是叫好的,您刚才提到从外部到内部,从上到下,除此之外我们在其他方面可操作性角度来讲应该做哪些方面的努力?
王锡锌:我觉得第一是公开,第二引入更多的参与,第三要有一个基本的路线图和时间表。但是因为公车改革的问题是一个老问题,又是一个大问题,同时又是一个难问题,难就难在改革者和改革的对象纠葛在一起,因此我觉得公车改革的根本症结问题,与其说是改车,不如说是改人,是要改这样一种我们地方政府的权力不受制约的制度。
责编:刘岩