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湖北公安县下达红头文件，要求全县各单位一年要抽2.3万条本地烟，近400万元钱就这样成为完成任务的底线，如此考核管理办法让人该去怎样分析理解？要求干部推销卖房，指定公务接待用酒，面对各地形形色色的红头文件，我们又该如何看待政府公权力的边界？《新闻1+1》为您解析。

主持人（董倩）：

欢迎收看《新闻1+1》。

在湖北省的公安县最近下发了这样一个红头文件，要求在规定的时间内要抽完规定数量的本地产的香烟，如果抽不完，或者抽了别的地方产的香烟，都要受到处罚。这件荒唐的事情怎么就会发生？红头文件到底是干什么用的？岩松，不知道看了新闻什么感受？

白岩松（新闻观察员）：

首先我在看完新闻之后，我在注意大家看完新闻之后什么反应，结果发现几乎是“老鼠过街人人喊打”，所有的媒体包括评论，其实是一股劲的在打，虽然方向可能各自不同，但全在打。打的过程中你就会意识到，这件事其实不仅违规，而且违法，不仅荒唐，而且相当愚蠢，但是为什么还会做这样荒唐和愚蠢的事情，其实背后还是利益的原因。

主持人：

咱们都觉得它荒唐，但是这件事就发生了，你说难道写这个红头文件的人不觉得荒唐吗？

白岩松：

那就是他也知道荒唐愚蠢，但是可能是在利益面前时，人容易忘掉一些事情，所以我觉得是利益驱使他在做这样愚蠢和荒唐的事情，光用愚蠢和荒唐太轻了，这是非常违法的事情。

主持人：

接下来我们就来看一看发生在湖北省公安县的这件事。

（播放短片）

听说过鼓励环保、鼓励节能，您听说过鼓励抽烟的吗？日前，湖北省公安县政府就出台了这样一份红头文件，明文规定了全年公务用烟数量，在这份红头文件中规定，全县一年计划抽烟23000余条，而且一定要是本地产的一种烟，按照每条香烟170元的标准计算，全县单位要想完成任务，一年就要抽掉近400万元，23000多条烟平均到公安县105万人头上，也要一人抽4支才能完成任务。

抽烟不但规定数量，还规定完成的实验，县里成立了卷烟市场整顿工作领导小组，组内的工作人员会到各单位监督检查，发现违规抽烟的，要进行处罚，完不成进度的，还要扣钱。公安县章田四乡中学的老师反映，上个月2号下午，乡政府卷烟市场整顿领导小组就有两名工作人员来到学校，在老师办公室查看烟灰缸、翻垃圾篓，找出了三个烟头，说这三个烟头是外地品牌香烟，违反了乡政府有关公务用烟的管理规定，最后对学校进行了通报批评处理。

在湖北，下发红头文件，分派吸烟指标，公安县已经不是头一个了。早在2007年3月，湖北洪湖市政府就曾下发红头文件，将全年15900条公务用烟指标分解至114家县直机关和基层乡镇，摊派消费，湖北的石首、监利等县市此前也都有类似的红头文件存在，而公安县与洪湖、石首、监利三地有一个共同的特点，那就是它们全部都是荆州市下辖的市县。

为何荆州市会出现这样的现象呢？荆州市位于湖北和湖南的交界处，在当地市场上，湖南和湖北两地的香烟都有销售，但一直以来，湖南的香烟行情在这里更好一些，为了争取本地香烟市场，荆州就曾经一度出现过“百官倡烟”的现象，杜绝吸食湖南烟成为干部上班的第一道警示，许多单位还都流传着一句顺口溜，“最好不吸烟，吸烟就吸生产烟。”

在公安县政府网站上，一位县领导就曾经表示说，抽湖南产的香烟就是不讲政治，不讲纪律，在认识上不能与县委县政府的要求保持高度一致。在《楚天都市报》采访时，公安县卷烟市场整顿工作领导小组的成员也表示说，公安县每年烟草税收流失很大，所以出台这个指导性意见，是为了引导公务人员为地方经济做出贡献，对此，千龙网今天发表评论，下抽烟任务是地方保护主义育出的怪胎，公款在腾云驾雾中流失，亏了政府，而肥了商家，如此弹劾为地方经济做贡献，完全把拉动内需理解偏，理解错，理解得没有实际意义了，说来说去，下抽烟任务这都是地方保护主义惹的祸。

主持人：

咱们先来看看这几个数字，全县各单位一年要抽23000条烟，人家算了一下，每条170块钱的话，一年下来400万，这数是怎么出来的，这钱谁出？

白岩松：

其实它还不光是仅仅是抽走的这400万，它可能还希望的是通过所有的政府部门都起带头作用，一种示范作用，让全县的人民、其他的企业等等，也都按照我们这个做，不光是它自己要抽本省烟，还通过这样一种政府的行为，其实潜移默化地在告诉大家，你们也要跟我一样，这个钱谁出，公用烟你认为领导会自己掏腰包吗？

主持人：

那就是纳税人的钱。

白岩松：

纳税人的钱，后来你才突然明白，原来我们不仅要管开会，管其他人头费，纳税人交的钱还要管他们抽烟和喝酒，这事比较麻烦，更何况抽烟其实从全世界的角度来说，中国也加入到了烟控的条例当中，这是大家在反对的事情，以至于前不久甚至有人也比较荒唐了，说应该取消中南海的品牌，否则这不意味着政府部门提倡吸烟吗？你就遇到生活中真是政府部门提倡吸烟了。

主持人：

一条烟170多块钱，你要说跟贵的比，它不贵，可是你要说跟老百姓平时抽的几块钱一包的香烟相比的话，我纳税人我自己花钱，我买的烟我给你纳税，最后我再用我的钱供你抽那么贵的烟。

白岩松：

当然这也是记者在计算，记者计算这个价钱可能这里还不一定，因为湖北本省也有一盒就跟这个价钱差不多的烟。这个价钱很有意思，其实这个价钱上下浮动的时候针对正好是另一个省的竞争对手的大致价位。而且从政府的角度来说，它也比较聪明，咱们别抽那一盒就跟这一条差不多的价格，但是也绝不可能抽很低价格的。而在这个时候，两个省的烟的竞争恰恰是这个价位的竞争，所以这还真不是白算出来的。

主持人：

谁给你县政府的权力，让你就制订这么一个红头文件，要求全县人这么干。

白岩松：

我觉得是两个因素，一个是利益给他的权利，自己希望得到的利益。而且你还可以去做一个另外的判断，荆州市其实自己不产什么烟，产烟的可能在湖北的其他市，我也不去说了。这里大家就会有一种分析，会不会是来自一种暗示，因为荆州这个地理位置很重要，我们一起来看一下这个地理位置，正好做了一个PPT的图，荆州市扼守着湖北的南大门，为什么叫南大门呢？它跟湖南省挨着，荆州在这儿，这个小圆圈是公安，你看黄金要道都在这儿。我为什么要画湖南省呢？其实主要的竞争，现在围绕着烟的竞争就是在湖南和湖北，红头文件的背后有这个因素在里面。大家一提到香烟就提到云南的时代，证明你对香烟市场的了解已经有点落伍了。这些年湖北与湖南的烟草尤其中高档的烟草发展的速度非常快，包括荆州市自己每年的利税，烟草去年高达5亿多，你想想，这也是一个大头。但是仅仅是荆州，你还觉得不够，应该是湖北省从某种角度来说，难怪有人分析说，是荆州得到了暗示，因为它的地理位置决定了它。

前些年毕竟媒体报道过，在湖北和湖南，也就是荆州交界处的时候查抄湖南的烟草车，当然有媒体报道，这件事现在来看湖南像是受害者，但是那件事的起因有媒体报道说，是由湖南先用地方保护主义排除湖北的一些商品导致的，所以恐怕湖南也干过这样的事情。

主持人：

换句话说，我们看到的是县政府给自己的单位下达的红头文件，我们看不到的也许是。

白岩松：

当然这仅仅是一些评论人包括一些媒体的分析，因为你换一个角度说，荆州本身不产烟。

主持人：

咱们先不管它产不产烟，就说这个红头文件，你作为一个县政府，红头文件是干什么的，你怎么可以用一种红头文件的方式去下发。

白岩松：

而且这就是刚才我说的，第一，谁让它下发的红头文件，利益，第二，谁让它下发的红头文件，惯性，因为这玩意儿好使，你要不靠红头文件的话，你靠市场竞争的话，有可能出现的是湖南烟在这几年可能在荆州这个地方占上风，那坏了，如果不用红头文件强行扭转的话，在市场上我干不过它，这个我们一会儿再去聊，所以红头文件会起到这种遏制的作用。我要抄出你一个外省烟的烟头来，我要罚你1000元钱。而且这里面还有一个荒唐的东西，它的处罚决定是说，我要对你哪个部门发现了，我就要减少你的预算等等，这事挺麻烦，预算这个事应该是当地人大通过的，我们的上级部门就可以说，立即不给了就可以不给了，政府之间的钱、预算等等，在花钱的时候也可以如此随便，就因为一个烟头就可以，我少给你一千，明年就可以少给一千，查出十个烟头少给一万，这事比较荒唐，所以我觉得这来自一种惯性，而且借这个时间特别想强调的是想告诉当地部门，不仅仅是违规，也不仅仅是违心，而且是违法。去年2008年8月1日《反垄断法》正式出台之后，我们相当多带有类似地方保护主义的红头文件已经开始违反《反垄断法》，因为在《反垄断法》里面有这样的明确概念，“滥用市场支配地位，排除或者限制市场竞争的垄断行为，反垄断法里是坚决反对的。”所以这件事情已经是违法了。

主持人：

刚才你说了湖南、湖北烟草之争，不管谁在先，你作为一个地方保护自己的香烟，最后的结果就是排斥对方，你争来争去，貌似好像你短时间能得益，但是你从长远来说，谁是受害者。

白岩松：

这是一个从根子上，政府自身在破坏市场经济法则的一种行为，我们可以离开公安县，甚至可以离开湖北和湖南，你从中国更大的，从1992年开始市场经济的脉络已经发展起来，这是国家的战略，现在居然政府本身正在反市场经济，这事大了。

主持人：

民营经济发达的浙江似乎很少看到或者听到某个地方能够去限制别的地方跟他们进行物流交流的。

白岩松：

是，我们虽然不一定用表扬的方式，只是说我们现在还没有知道，但是不排除在曾经各种各样的时间里面，我们的全国很多的地方都出台过类似这样的行为，但是我觉得今天再看到它的时候，你觉得那么刺眼，这就是为什么这件事情一出来，媒体一报道之后，而且我觉得很欣慰的是《楚天都市报》，也就是湖北本省的媒体，当然我想今天它可能也很难，我们在跟他联系的过程当中，发现已经是顾左右而言其他，跟昨天在联系的时候是不太一样的，也许他也在受到了某种压力，这种压力是另一种保护。我觉得也要替我们湖北的媒体同行竖一下大拇指，很棒，这是本省的事情，一旦舆论的监督达到一定层面的话，这样荒唐和愚蠢的行为在未来才可能真正的消失。

主持人：

湖北公安的事件并不是一个孤立的事情，最近一段时间，有一系列的红头文件都在出台，我们接下来会继续讨论。

主持人：

当我们说到红头文件的时候，马上就会想到政府公权力的权威性，但是当我们看一些红头文件的时候，的确是让人感觉它有些荒唐，甚至让人诧异了。

（播放短片）

今年1月14日，山东潍坊的寒亭区政府下发了《关于促进房地产业加快发展的意见》，明确要求全区副科级及以上县直干部，每人至少销售一套住房，随后不久，寒亭区房产局专门制订出台了考核认定办法，要求全区副科级及以上干部每人至少购买或引荐购买一套商品住房，时间为2009年1月14日至6月30日，考核认定办法还规定，购买或引荐购买至少每套75平方米商品住房的认定为一套，不足75平方米的按0.5套认定，考核结果每月通报一次。面对刚性的卖房任务，为了不影响本单位在区里的考核，一些部门甚至允许单位职工把工作先放一放，但卖房任务不能放。

而和这次湖北公安县如出一辙的是，潍坊寒亭区也是为了振兴经济，当地区政府主要财政收入靠的是工业经济，但工业经济在金融危机下受到了很大的打击，因此区政府就希望提振楼市来增加财政收入。那么文件出台后的效果如何呢？据当地《潍坊日报》报道，从1月中旬到3月20日，已有53个区直部门单位所属副科级及以上干部购房或引荐购房306套，而这都得益于寒亭区持续出台一系列政策措施，促进住房消费，搞活房地产市场。

事实上，类似的红头文件还有不少。三年前，湖北省汉川市政府发出了一份红头文件，这个通知要求，各地各单位在公务接待中要使用这种酒，而且还定出了目标，2006年要完成200万的销售额。汉川市政府为什么要大力推销这种酒呢？据了解，代理这种酒的某公司是汉川的纳税大户，而长期以来，这种酒在其他地区的销售额都比在汉川高，在汉川的销售额每年只有10多万。于是这家企业通过一些渠道，向政府表示，能否在日常接待上优先考虑一下。汉川市政府为了满足企业，先是口头要求，但没有收到理想的效果，于是加大力度，采用红头文件，为企业做促销。

除了买烟买酒，还有红头文件是要求旅游的。去年9月28日，贵州省德江县为了发展当地开发的阜阳古城旅游，特地赶在十一黄金周之前，决定分批次组织全县干部职工，赴阜阳古城旅游，每人费用150元。

种种荒唐的红头文件在被媒体曝光后，无一例外的都被停止了。然而我们还是要问，为什么这样的红头文件还是会不断出现呢？如何才能避免经济反复踏入同一条河流？

主持人：

我们来连线中国人民大学的毛寿龙教授，毛教授您好。

毛寿龙（中国人民大学公共政策研究院执行副院长）：

你好。

主持人：

红头文件一般都是干什么用的？怎么用？

毛寿龙：

红头文件是我们国家除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外规范性的文件，它的规范性文件一个是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，另外一个是不确定的，是一个具有普遍约束力的一些规范性的东西，所以它实际上是仅次于法律、法规、规章下面的一个政府的文件，它实际上是政府权力的象征，所以这时候我们如果对它很好的使用，实际上可以对企业、对社会以及对政府行政机关的行为起到一个良好的规范性的作用。

主持人：

毛教授，有人说红头文件就是计划经济的产物，到了现在市场经济，我们讲依法治国，红头文件和这两个是不是相悖的？

毛寿龙：

对，依法治国的意思，所有的政府行为都需要法律法规，至少是规章的授权。所谓的规范性文件实际上是过去计划经济的遗留物，但是从现实角度来看，政府制订法律一般需要很长的时间，制订行政法规相对来讲至少是几个月到半年的时间，规章可能一个月就出来了，规范性文件可能一天或者几个小时就出来了，所以它的含金量或者技术含量不是很高。

主持人：

但是它最管用。

毛寿龙：

对，往往是倒置，也就是说规范性文件效率往往高于规章，规章的效率往往高于法规，法规的效率可能会高于法律。

主持人：

好，谢谢毛教授。

岩松，怎么看这几个小时就出来的这么一个红头文件？

白岩松：

其实在过去法律很少的情况下，红头文件之所以扮演这样重要的角色时，你是可以理解的，毕竟是在那样一个时代，当法律逐渐规范，越来越多的法律都已经建设得很完备的时候，红头文件应该有一个大量减少的过程，否则的话，这几年温家宝总理也不会不断地强调政府要依法行政，既然是依法行政，红头文件应该是在逐渐压缩的过程，否则也不会有去年年底的时候，湖南省专门清查红头文件，一下子在9万多件里面废除了45000件红头文件，两个原因，一个是不合时宜了，一个是已经意识到违反相关的法律法规了。过去没有法律法规的时候，还觉得它只是别扭，有了法律法规的时候，它是违法的，就像有了反垄断法的时候，公安县的这种做法就是违法的。

主持人：

我们市场经济实行将近二十年的时间了，实行来实行去，实际上从6年前加入WTO开始，我们的目的就是消除这些红头文件。

白岩松：

其实我想跟你说的是，恰恰市场经济情况下的时候，才使得有些红头文件跟以前不同的方式蠢蠢欲动，什么意思呢？在不是市场经济的时候就是计划经济，计划经济就是要用红头文件在行使很多重要的权力。比如董倩这个厂子要生产多少，我要告诉你，都要下发的，政府是绝对的主导。但是当市场经济之后，你会突然发现，当市场的方向有可能沿着对某些部门或者某些地区不愿意看到的方向前进的时候，利益逼迫他要用红头文件的方式去扭市场的头，这也是近些年来，你陆续看到很多的红头文件非常非常地荒唐，甚至愚蠢的背后动因。当然我们可以用地方保护主义解释，也可以用在经济寒潮下金融危机的时候，大家为自己这块的自留地解释，但是千万不要忘记一点，大家好象不太好意思说，这里依然存在着腐败和寻租的问题。

主持人：

我们就拿刚才探讨的公安县的例子，你刚才说到，它违法了，它违的是反垄断法，一个县政府以红头文件的方式出台了一个违法的方式，我们应该怎么拿公安县政府？

白岩松：

对，所以今天你看很多很多，大家对这个问题的探讨都有各自的角度，其实加起来的不过是两个，第一个是来自政府自身自上而下的监督，通过备案审查，就是你出台这个文件也要向上报一下，如果太荒唐的话，上级部门会（反对）。但是问题就是，如果上级部门暗示你，或者上级部门认为你做的符合上级部门的利益的时候，他会制止你吗？

主持人：

问题是，难道它的违法，上级部门就……

白岩松：

所以这是一条路，有的时候也有很多的上级部门，因为不是直接利益者他看到了底下的荒唐，他会扭头，会制止，但是仅靠它显然是不够的，因为我已经说了，如果底下做的这种荒唐的事情符合上面的意图，那怎么办呢？

第二，人大的监督，人大要对依法行政一定要进行很好的监督，今年“两会”时类似的话语是很多的。

第三，必须是全民，包括舆论监督放在那儿，比如我们有行政复议，我们有透明的政府信息公开条例，我们可以查相关的东西，这个时候当媒体和公众联合在一起的时候， 这股力量是足够大的，没有透明想让政府抑制住自己利益的冲动，因为红头文件的确好使。

主持人：

当红头文件本身就是违法的时候，我们即便是，我觉得违法本身就已经是我们看到了，是透明了，所以我们知道红头文件违法，它违法我们能把它怎么办？

白岩松：

现在有了相关的条例，有了相应的法规，我觉得有了这样的事情以后，就要依法去处治，这就不是一个简简单单的事情。但是你要知道，其实我今天真正担心的是什么，今天的这件事情一旦出来了，你发现全社会是一片喊打之声，你就会猜想，未来有很多的政府部门不会再这么荒唐、愚蠢地留给你证据去做这样红头文件的事情，红头文件在这块土地上会不会以不出红头的方式开始运行，这怎么办，比如其实生活中你已经发现了很多事情，比如国家三令五申，报纸不许乱征地，不许摊派，带红头文件式的这种摊派的东西没了，但是到时候就打电话，接下来有很多类似红头文件的时候，会不会上级部门给下级部门暗示，湖北烟是不错的，我得看看你每年这块，你们这个怎么做，如果大家开始用人间网络。在中国你要知道，政府官员一级压一级，这还是比较听话的。用这种暗示，但是不留任何痕迹的方式去做实际违法的事情的时候，我们又该怎么监督，这个社会又该怎么办，发现了之后又该怎么处置，红头文件这种东西还简单，第一，法律放在那儿，第二，红头文件有证据，放在这儿，一对就对上了，将来让你对不上怎么办，魔高一尺，道能高一丈吗？所以没有一个全民全社会的监督的话，这件事情就会转换方式，卷土重来。

主持人：

现在还是有回头文件好，这样我们还好监督。

白岩松：

抓一现行。

主持人：

对。

白岩松：

所以现在生活中的确有很多事情，我们现在正处在转轨期，有的时候你义正严词的说了很多事情的时候，比如大家说，谁说公家可以抽烟，应该政府坚决反烟才对，我们坚决是这样的态度，可是你知道，在很多基层，你让他立即没烟及很难，这就必须需要上面真正下决心，中国去年烟草税4000多亿，我们全年全中国的烟柴5万亿，接近10%，你想想，多让它心疼的一块肉，你让它行动的时候跟嘴上说的一样？那就需要各方的监督，让它的嘴和行动能够一样，否则他心疼这块肉。

主持人：

所以市场经济我们觉得任重道远，因为台湾有一个经济管理大师就说过，美国的州长和市长管好三个龙头就是了，一个是是水龙头，一个是消防龙头，再一个地是下水管的龙头，但是跟大陆的这些市长书记永远谈不起。

白岩松：

所以有很多事情其实理念已经提出来了，但是在实际操作的时候，我们还需要慢慢地向前去推进和建设，比如关于政企分开的问题，大家都知道，烟草专卖局是政府部门，但是同时它又直接跟烟草的企业紧密挂靠在一起，就这一个部门就衔接着政企两者，它怎么分开？这就需要你要有行政的建构去解决这个问题，否则只要是政府部门监管着烟草的各种税利，它怎么既当裁判员，又当运动员，所以这个事情根子放在这儿，你我在这儿说得再好听，你认为能解决吗？