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立法:从有法可依迈向良法可依

发布时间:2011年07月20日 05:21 | 进入复兴论坛 | 来源:人民日报


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法是国之重器。质量是法律的生命。

    无论是法律、行政法规还是地方性法规,都有一个硬性的要求,那就是要反映社会发展的客观规律,体现人民的意志,符合我国的实际,并具有可操作性。

    提高立法质量是立法工作的主题,也是社会公众关注的话题。中国特色社会主义法律体系的形成,是有法可依的重要前提,也是良法可依的生动诠释。

 

    1. 尊重民意  开门立法

    2008年以来,我国已经有30多部法律草案向社会公开,广泛征求人民群众的意见

    5月20日上午,湖北省黄石市华新水泥股份公司销售员罗远景走进全国人大机关办公楼。罗远景此行的目的只有一个:就个人所得税法修正案草案与最高立法机关进行面对面的交流。

    来北京前,罗远景做了精心的准备:既计算自己的收支情况,也调查同事的收支情况,还上网查阅了大量的文献资料。“我认为3000元的起征点标准偏低,调整为4000元比较合理。”罗远景开门见山,“在调整个税起征点的时候,应该对CPI的涨幅和工资增长情况具有充分的预期。当前3000元的起征点未必就跟得上未来两年的形势。”

    与罗远景一同被请到座谈会现场的还有15位社会公众代表,这其中既有产业工人,也有银行职员、大学老师、政府公务员。在国家最高立法机关,他们就个税修改坦诚己见,真情互动。

    最高立法机关直面公众代表并非第一次。早在2005年9月,全国人大有关部门就修改个人所得税法专门举行立法听证会,包括农民工在内的社会公众代表实现了首次与最高立法机关 “面对面”。

    一部法律若要得到群众的拥护,必须先听取群众的意见。今天,除了“面对面”交流,通过互联网等媒体向社会广泛征集意见已经成为人大立法的“规定动作”,而民意已经成为人大立法的重要考量。

    2010年10月29日,全国人大常委会办公厅在中国人大网全文公布了《中华人民共和国车船税法(草案)》,向社会广泛征求意见。

    民众参与的热情超乎想象。短短一个月时间,中国人大网共收到22832位网民提出的97295条意见,这其中,“反对”成为主要声音,“减负”成了最大诉求。立法机关将如何对待这些“不同声音”?公众翘首以盼的同时,也在拭目以待。令公众欣慰的是,全国人大将收集到的近10万条意见进行认真的梳理分析,并原汁原味地向社会公布。社会公众的呼声,引起了最高国家权力机关的高度重视。考虑到我国乘用车保有量的87%左右都是中小排量,而且主要由广大工薪阶层使用的实际情况,2011年2月,全国人大常委会根据大多数人的意见,对草案作了重要修改,既不增加广大群众税负,又有利于促进节能减排,受到群众的拥护。车船税法的修改,也被社会各界称为“民主立法的典范”。

    而不久前通过的个人所得税法修正案,既将个税起征点由一审时的3000元提高到3500元,又将第一级税率由5%调整为3%,也是对民意的积极回应。

    民主立法,这项开启于党执政之初的优良传统,在改革开放新时期得到进一步发扬光大。

    婚姻法修正案、食品安全法、物权法、劳动合同法、社会保险法、车船税法、个人所得税法修正案……每一部法律的诞生,都凝聚着广大公众的智慧和心血。而立法机关向社会公众敞开大门,为全民参与立法提供了可能。仅2008年以来,我国已经有30多部法律草案向社会公开,广泛征求人民群众意见。今天,问计于民、问法于民已经成为中国立法的常规动作。

    “公众参与立法的程度是衡量一个国家立法民主化程度的重要指标之一。”中国人民大学法学院院长韩大元表示,扩大立法的公众参与,有助于广大人民群众感受立法、了解立法,深刻认识法律的权威和价值,从而提高法律实施的效果;也有助于多元利益诉求通过立法程序得到合理平衡,从制度源头上预防与减少社会矛盾冲突。

    2. 体现科学  把握规律

    哪些法该马上立?哪些法该缓一缓?哪些法不该立?全国人大常委会要对立法项目进行评估论证

    立法质量是一个指标体系,它包括立法的理念,法律所要达到的目标,法律主体之间权利义务的平衡,法律规范之间的衔接,法律功能的设计和可操作性,等等。

    “提高立法质量的重要途径是民主立法和科学立法。”全国人大常委会法工委有关负责人表示,科学立法一是要使立法符合社会发展规律,准确反映法律所调整的社会关系的本质和内在规定性;二是要使立法符合法律自身发展的规律,处理好法律的稳定性和变动性、前瞻性和现实性、原则性和可操作性的关系。

    民主立法是科学立法的前提。近年来,我国民主立法步伐引人瞩目。听证会、论证会、向社会公开法律草案征求意见,通过广集民意,立法机关可以确认法律所要解决的问题并尽量在法律中回应这些意见和需求。

    在广泛征集社会意见之前,为保证立法的质量,提高立法的科学性,立法机关进行了许多探索。

    立法项目的前期评估是保证立法科学性的重要环节。随着社会的发展,对法律的需求也越来越多。哪些法该马上立?哪些法该缓一缓?哪些法不该立?在编制五年立法规划和年度立法工作计划时,全国人大常委会都要对立法项目进行评估论证。这一关过不了,立法后续工作无法开展。

    不仅是国家立法,今天,“逢立项必论证”已经成为地方立法工作遵循的一条重要原则。2008年,北京市人大常委会通过了《关于开展法规立项论证试验工作的意见》,将法规立项论证这一内部程序首次公开化、制度化。法规立项论证实验工作开展三年来,北京市人大常委会共对26个立法项目进行了立项论证。19项同意立项,4项暂缓立项,3项不予立项。

    “发挥人大代表在国家立法中的作用,是全国人大常委会第一位的要求。”全国人大常委会法工委主任李适时说。

    目前,我国有各级人大代表270多万人,他们生活和工作在广大人民群众中间,人大代表是立法工作的积极推动者和参与者。据介绍,在立法工作中,无论是论证和确定立法项目,还是起草和审议法律草案,立法机关都认真研究吸纳代表议案提出的相关意见,并邀请相关代表参与立法工作。对他们的意见在法律草案的起草和修改过程中能够采纳的尽量采纳,能够吸收的尽量吸收。

    地方人大及各有关机构和部门在全国立法中的作用也得到充分发挥。在一部新的法律草案提起审议以后,全国人大常委会都有一个必经程序:将法律草案发到各省、自治区、直辖市、较大市的人大常委会,请他们组织当地各界人士对法律草案提出意见。与此同时,草案还将发往所有国务院有关部门所属机构和与法律内容有关的一些企事业单位、科研院所来征求意见。

    法律要反映社会实践,首先必须来源实践。深入基层、深入实际、深入群众进行立法调研,是立法工作的重要内容。2010年在修订村委会组织法时,全国人大常委会调研的足迹遍及北京、辽宁、河北、山东、广东、陕西等六个省市,覆盖东西南北中部地区,从省到市直至县、乡、村一线,走访了30多个村、200余位村党支部成员、村委会成员、村民小组长、村民代表、部分村民,听取不同层次、不同群体的意见,对村委会的任期、村民资格界定等群众关心的问题作了专题研究。

    3. 适时“体检”  及时“开刀”

    作为提高立法质量的重要环节,立法后评估将从试点逐步走向常态化

    “提高立法质量的问题,是立法工作永恒的主题。全国人大及其常委会一直高度重视提高立法质量的问题。只有提高立法质量,才能使我们制定的法律立得住、行得通。”全国人大常委会法工委副主任李飞说。

    2010年底,随着中国特色社会主义法律体系的形成,中国在提高立法质量上所形成的有益经验为外界所关注:实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点为各方所遵循;坚持以人为本,尊重人民主体地位,尊重人民首创精神,从人民的实践创造中汲取智慧,从人民的发展要求中获得动力成为中国立法为公众接受的重要法宝;而正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益,着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题,则成为法律得以顺利实施的重要前提。

    在今年6月举行的十一届全国人大常委会第二十一次会议上,一项新的议程引起各界关注:审议全国人大常委会法工委所做的《关于科学技术进步法有关制度立法后评估主要情况的报告》和《关于农业机械化促进法有关制度立法后评估主要情况的报告》。

    何为立法后评估?通俗的说法就是为法律做“体检”,也被人们习惯性地称为“法律回头看”,指的是法律、法规颁布实施一段时间后,结合法律、法规的实施情况,包括取得的成效、存在的问题,对特定的法律、法规进行评估,目的在于更好的实施、修改完善被评估的法律、法规,并从中总结经验,为开展相关立法提供借鉴和指导。一部法律的质量如何,不仅要在出台前接受层层把关,更要在出台后接受实践的检验。据介绍,此次“法律回头看”,既看到成绩,也看到问题,完善科技成果转化的有关法律制度、增强农资补贴针对性和补贴力度被写入评估报告。目前,全国许多地方人大常委会都开展了立法后评估工作,而作为提高立法质量的重要环节,立法后评估将从试点逐步走向常态化。

    更大的动作是向现行有效的法律“开刀”。

    随着实践的发展,有的法律已明显不适应经济社会发展需要,有的法律规定之间不尽一致或不够衔接,有的法律因配套法规的缺失而影响有效实施。立法工作越深入,法律清理任务越繁重。2009年,全国人大常委会对现有法律进行了一次集中清理,一揽子对59件法律的141个条文做出修改。而除了这次“集中手术”外,新中国成立以来,全国人大常委会先后动过几次“大手术”:在1954年和1979年作过两个具有法律清理性质的决议,并在1987年进行过一次全面清理。

    据介绍,法律清理主要是解决法律当中存在的不适应、不协调、操作性不强的问题。而在开展法律清理的同时,行政法规和地方性法规也加快了清理的步伐。2011年1月,国务院对7件行政法规予以废止,对107件行政法规的部分条款予以修改。目前,地方性法规清理工作已经完成,共废止地方性法规455件,修改地方性法规1419件。

    从扩大数量到提高质量,从有法可依到良法可依,在民主立法与科学立法之间找准平衡点,在“回头看”和不断清理中实现与时俱进,中国立法不仅给人以温暖,也给人以希望。 

责任编辑:刘禛

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