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中国法治建设年度报告(2011)全文

发布时间:2012年08月30日 18:03 | 进入复兴论坛 | 来源:法制日报 | 手机看视频


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  编者注:本文原载于法制日报,时间为2012年03月14日,转载仅为提供资料。

  中国法学会(2012年7月)

  前言

  一、关于立法工作

  二、关于依法行政

  三、关于审判、检察、公安和司法行政工作

  四、关于司法体制和工作机制改革

  五、关于全国人大常委会的法律监督

  六、关于人权的法治保障

  七、关于知识产权保护

  八、关于法制宣传

  九、关于法学教育和法学研究

  十、关于国际交流与国际合作

  结束语

  附录

  前 言

  2011年,中国社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设都取得了新的成绩,实现了“十二五”时期良好开局。这一年,中国的法治建设围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线,服务国家工作大局,促进了经济持续增长与社会和谐稳定;加强立法工作,提高立法质量,中国特色社会主义法律体系进一步完善;继续推进依法行政,深化司法体制和工作机制改革,法治政府建设和公正廉洁执法取得了新的成效;法制宣传、法学教育和法学研究创新发展,全社会的法律意识和法治观念进一步增强。2011年的中国法治建设,向着“依法治国、建设社会主义法治国家”目标又迈出了坚实的步伐。

  一、关于立法工作

  2011年是中国特色社会主义法律体系形成后的第一年,也是在新的起点上继续加强和改进立法工作,不断完善法律体系的一年。一年来,全国人大及其常委会共审议22件法律和有关法律问题的决定草案,通过了其中的15件;国务院制定了26件行政法规;有立法权的地方人大及其常委会制定并向全国人大常委会备案的地方性法规、自治条例、单行条例917件。截至2011年12月底,中国除通过了现行宪法外,还制定了现行有效的法律239件,行政法规714件,地方性法规、自治条例、单行条例8921件。

  (一)制定和修改了一批重要法律

  ——通过刑法修正案(八)。刑法作为规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律,在中国特色社会主义法律体系中起支架作用。1997年,八届全国人大五次会议全面修订了刑法。此后,全国人大常委会根据惩治犯罪的需要,曾先后通过1个关于刑法问题的决定、7个刑法修正案、9个关于刑法的立法解释。2011年2月又通过了刑法修正案(八),对刑法作了较大修改。一是调整了刑罚结构。这次刑法修改的重点,是适当减少死刑罪名,调整死刑与无期徒刑、有期徒刑之间的结构关系。取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑,占死刑罪名总数的19.1%;限制对被判处死刑缓期二年执行犯罪分子的减刑,延长其实际服刑期;调整数罪并罚的执行期限,规定对因犯数罪被判处有期徒刑,总和刑期在三十五年以上的,将其有期徒刑的上限由二十年提高到二十五年。二是加大了对一些严重犯罪的惩处力度。明确黑社会性质组织犯罪的特征,提高了这类犯罪的法定刑,增加对这类犯罪的财产刑。还增加规定恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪的犯罪分子,在刑罚执行完毕或者赦免以后,在任何时候再犯上述任一类罪的,都以累犯论处,加大对恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪的惩处力度。三是完善了从宽处理的法律制度。审判的时候已满七十五周岁的人,除以特别残忍手段致人死亡的外,不适用死刑;对犯罪时不满十八周岁的人不作为累犯;对不满十八周岁的人和已满七十五周岁的人犯罪,只要符合法定缓刑条件的,应当宣告缓刑。这些规定,更好地体现了中国特色社会主义刑法的人道主义精神。此外,还根据全国人大代表提出的议案和建议,把醉酒驾车、飙车、拒不支付劳动报酬等严重损害群众利益的行为规定为犯罪。据统计,“醉驾入刑”后,酒后驾驶机动车的现象大幅度下降。细化惩治危害食品安全罪、生产销售假药罪和破坏环境资源等方面犯罪的规定,进一步加强了刑法对民生的保护力度。

  ——制定行政强制法。2011年6月,全国人大常委会通过了行政强制法。这部法律正确处理权力与权利、权力与责任的关系,既赋予行政机关必要的强制手段,保障行政机关依法履行职责,提高行政管理效率,又强化对行政强制行为的规范、制约和监督,避免和防止权力滥用,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。这部法律的主要内容:一是明确了设定和实施行政强制必须遵循的原则。一、法定原则。行政强制的设定由行政强制法规定,行政强制的实施必须有法律、法规的依据,实施的程序应当依照行政强制法的规定;二、适当原则。行政强制的设定应当兼顾公共利益和当事人的合法权益,行政强制的实施应当以最小损害当事人的权益为限度。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制;三、和解原则。实施行政强制执行,行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下,与当事人达成执行和解。二是明确了行政强制的种类和设定权限。规定行政强制措施和行政强制执行由法律设定,行政法规、地方性法规在法定条件下可以设定部分行政强制措施,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。三是规范了行政强制措施的实施程序。规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施,行政强制措施权不得委托。此外,还对行政机关强制执行程序和申请人民法院强制执行分别作出规定。

  ——制定非物质文化遗产法。2011年2月由全国人大常委会通过的非物质文化遗产法,是中国涉及文化领域的一部重要法律。该法首次从法律上将非物质文化遗产的范围界定为中国各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式,以及相关的实物和场所;确定国家采取认定、记录、建档等措施保存各类非物质文化遗产,采取传承、传播等方式保护具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产。该法注重正确处理保护、保存和利用的关系,明确了在非物质文化遗产保护方面,政府应发挥主导作用,同时鼓励和支持社会各方面积极参与。非物质文化遗产法的制定,对继承和弘扬中华民族优秀传统文化,加强非物质文化遗产保护、保存工作,增强民族凝聚力和创造力,推动社会主义文化大发展大繁荣具有重要意义。

  ——修改居民身份证法。居民身份证是公民重要的法定证件,对证明公民身份,保障公民合法权益,便利公民进行社会活动,都有重要作用。2011年10月修改的居民身份证法规定,第一代居民身份证自2013年1月1日起停止使用,新领、换领、补领居民身份证应当登记指纹信息。这既有利于国家机关和金融、电信、交通、教育、医疗等单位快速、准确地进行人证同一性认定,为公民参加社会经济活动提供更好的服务,也有助于有效防范冒用他人居民身份证以及伪造、变造居民身份证等违法犯罪行为的发生。

  ——修改个人所得税法。在广泛征求各方意见的基础上,全国人大常委会于2011年6月再次修改个人所得税法,将工薪所得减除费用标准由每月2000元提高至3500元,使工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重进一步下降,从而降低了中低收入者的税负。为有效发挥税收对收入分配的调节作用,这次修改的个人所得税法将工薪所得税率结构由9级超额累进税率改为7级,取消15%和40%两档税率,将第一级税率由5%降至3%,将原适用40%税率的应纳税所得额并入45%税率,适当增加了高收入者的税负,体现了高收入者多缴税、中等收入者少缴税、低收入者不纳税的原则。

  ——修改职业病防治法。职业病防治法自2002年施行以来,对推进中国职业病防治,遏制职业病高发势头,维护劳动者合法权益,发挥了积极作用。2011年12月,全国人大常委会对职业病防治法作出首次修改,目的是更好地通过法律制度的设置保护劳动者权益。一是明确用人单位应当依法落实职业病防治措施,保障所需资金,规定主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责,并进一步强化监管部门的责任。二是简化职业病诊断和劳动仲裁程序,重点解决职业病诊断难问题。三是加大对职业病患者的救治救助力度,规定用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人,可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。

  ——对香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法有关条款作出解释。2011年6月,香港特别行政区终审法院在审理一起涉及国家豁免的案件时,鉴于事关基本法有关中央人民政府管理的事务和中央与香港特别行政区关系的条款,因此提请全国人大常委会进行解释。2011年8月,全国人大常委会审议通过了关于香港特别行政区基本法第十三条第一款和第十九条的解释,明确国家豁免属于外交事务范畴,决定国家豁免规则和政策属于中央人民政府的权力,香港特别行政区须遵循国家统一的国家豁免规则或政策,从而使这一案件的审理于法有据。2011年12月,全国人大常委会还通过了关于澳门特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释,明确了修改澳门特别行政区行政长官和立法会产生办法的程序。

  2011年,全国人大常委会还制定了车船税法,修改了兵役法、清洁生产促进法、煤炭法、建筑法、道路交通安全法,作出了关于加强反恐怖工作有关问题的决定,审议了刑事诉讼法、民事诉讼法修正案草案和精神卫生法、出境入境管理法、军人保险法草案等。

  (二)制定和修改了一批行政法规、地方性法规

  2011年,国务院依据宪法和法律规定的职权,制定和修改了一批行政法规。在规范行政行为、保护公民合法权益方面,制定了国有土地上房屋征收与补偿条例。在深化改革开放、促进经济平稳较快发展方面,制定了个体工商户条例、车船税法实施条例、船舶吨税暂行条例、招标投标法实施条例、公路安全保护条例,修订了个人所得税法实施条例、资源税暂行条例、对外合作开采海洋石油资源条例、对外合作开采陆上石油资源条例。在加强社会管理、保障和改善民生、维护社会和谐稳定方面,制定了烈士褒扬条例、戒毒条例,修订了饲料和饲料添加剂管理条例、出版管理条例和音像制品管理条例。在保护环境、节约资源、促进可持续发展方面,制定了土地复垦条例、太湖流域管理条例、电力安全事故应急处置和调查处理条例、放射性废物安全管理条例,修订了危险化学品安全管理条例。在加强政府自身建设、促进国防和军队现代化方面,制定了退役士兵安置条例、军工关键设备设施管理条例,修订了军人抚恤优待条例、公安机关督察条例。

  2011年,有立法权的地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,遵循与宪法、法律、行政法规不抵触和有地方特色、可操作的原则,制定了一批地方性法规。如:广东省制定自主创新促进条例;深圳市制定深圳经济特区社会建设促进条例;海南省制定海南国际旅游岛建设发展条例、旅游景区管理规定、海南经济特区旅行社管理规定、导游人员管理规定、旅游价格管理规定;四川省制定城乡环境综合治理条例、饮用水水源保护条例和城市供水条例;黑龙江省修改促进中小企业发展条例;陕西省制定循环经济促进条例、新型墙体材料发展应用条例、公共信用信息条例;江苏省制定新型农村合作医疗条例;山西省制定农产品质量安全条例等。这些地方性法规的制定有利于法律、行政法规在各地的正确实施,对推动各地转变经济增长方式,维护市场秩序,加强环境保护,推动民生改善,促进社会和谐等,具有积极作用。

  (三)推进科学立法、民主立法

  坚持科学立法、民主立法,是人民当家作主、实现有序政治参与的重要体现,也是提高立法质量的重要途径。2011年,全国人大常委会在总结实践经验的基础上,继续坚持和完善法律草案公布机制,所有提请审议的法律草案都在互联网上全文公布,广泛征求各方面意见,并在认真研究后,对法律草案作出修改。在个人所得税法修改过程中,共收到各方面的意见23万多条,根据绝大多数人希望适当上调工薪所得减除费用标准的意见,最终将原草案减除费用标准每月3000元,上调至每月3500元,回应了广大群众要求减轻税负的意愿。2011年,国务院共有20件法律草案、行政法规草案在中国政府法制信息网上公开征求意见,并委托地方政府、基层群众自治组织、人民团体等征求人民群众的意见和建议。其中,校车安全条例草案向社会征求意见中,共有2818人次提出7030条意见,国务院法制办认真梳理公众的这些意见,逐条研究,并将主要意见向社会公布。

  2011年,全国人大常委会对科学技术进步法、农业机械化促进法两部法律,开展立法后评估,重点就有关科技项目知识产权的归属和使用、企业研发投入的鼓励机制,以及农机跨区域作业服务、农机购置补贴、农机燃油补贴等法律规定的科学性、可操作性,以及法律执行的有效性等,作出客观评价。在认真总结试点经验的基础上,进一步完善立法后评估工作机制,推动立法后评估工作经常化、规范化。国务院法制办组织相关部门对出境入境边防检查条例、广播电视管理条例、现金管理暂行条例、报废汽车回收管理办法、人工影响天气管理条例进行了立法后评估,对进一步完善相关法律制度,提高立法质量发挥了重要作用。

  2011年,有立法权的地方人大及其常委会,通过公布地方性法规草案,公开征集立法项目和法规草案,建立多元法规草案起草机制,加强立法调研,开展立法前论证和立法后评估,举办座谈会、论证会、听证会等多种方式,不断拓宽民主立法渠道,提高立法的科学化水平。

  二、关于依法行政

  2011年,中国各级行政机关认真落实《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》,推进依法行政、建设法治政府取得新成效。

  (一)规范政府行政行为

  2011年,国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《车船税法实施条例》、《招标投标法实施条例》、《土地复垦条例》等一系列行政法规,修订了《个人所得税法实施条例》、《出版管理条例》等,进一步规范了行政机关的行政行为。特别是公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》,以及发出《关于开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查的通知》,依法查处征地拆迁中的违法案件,严格责任追究,有效制止了违法强制拆迁、暴力拆迁的现象。目前,各地方和部门共制定规范和监督政府行政执法行为的地方性法规、规章和部门规章200多件,这些规章对确立行政执法主体资格、规范行政裁量权、加强行政执法监督和责任追究等,发挥了重要作用。

  (二)加强法规规章的备案审查和清理工作

  2011年共收到向国务院报送备案的法规规章1429件,对其中1399件进行了备案登记,对其中21件不予备案登记,9件暂缓办理备案登记。备案登记各地、各部门制定并报送备案的电子规章文本516件,电子文本报备率达到92.3%。国务院法制办对发现问题的规章予以纠正,对42件与上位法相抵触、违法增设许可项目、处罚种类和强制措施,违法规定地区封锁和部门垄断条件以及其他不符合备案要求的规章进行了不同方式的处理,努力做到“有件必备,有错必纠”。对国家机关、社会团体、企业事业组织和公民向国务院提出的53件合法性审查建议中涉及的法规规章、规范性文件进行重点审查,已经办结34件。

  从2010年初开始,按照全国人大常委会的要求,国务院对现行的691件行政法规开展全面清理。2011年1月8日,温家宝总理签署国务院令,公布了《关于废止和修改部分行政法规的决定》,对与经济社会发展和改革深化的要求已明显不相适应,与法律不尽一致、不够协调的7件行政法规予以废止,107件行政法规的部分条款予以修改。根据国务院的要求,清理地方政府规章、部门规章的工作取得进展,各地、各部门明令废止或宣布失效规章1525件(地方政府规章1307件、部门规章218件),占现行有效规章总数的12.4%;修改规章1449件(地方政府规章1306件、部门规章143件),占现行有效规章总数的11.8%。为了更好地贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对有关征地拆迁的规章和规范性文件进行了专项清理,重点查找这些规章和规范性文件与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相抵触、不一致的问题。经过清理,各地方共废止规章53件,修改规章26件;共废止规范性文件3918件,修改规范性文件1410件。

  (三)推进行政审批制度改革

  行政审批制度改革实施10年来,在推进各级政府加快职能转变、加强管理创新方面,取得了明显成效。国务院共分五批取消和调整审批事项2183项,占原有总数的60.6%,各地取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。2011年11月,国务院召开深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议,要求各级政府和行政部门进一步清理、减少和调整行政审批事项,推进政府职能转变。严格依法设定和实施审批事项,推进法治政府建设。行政机关设定审批事项必须于法有据,严格遵循法定程序,进行合法性、必要性、合理性审查论证;涉及人民群众切身利益的,要通过公布草案、公开听证等方式广泛听取意见。按照公开透明、便民高效的要求,依法进一步简化和规范审批程序,创新服务方式,优化流程,提高效能。加快建立健全决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制,建立健全行政审批责任制度,强化行政审批的全过程监控。

  (四)贯彻行政强制法,提高行政机关严格依法履行职责能力

  为了做好《行政强制法》的贯彻实施工作,国务院印发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政强制法〉的通知》,要求各级政府及其工作人员充分认识贯彻实施行政强制法的重要意义,全面掌握行政强制法的各项规定,切实增强贯彻行政强制法的意识和能力。国务院各部门抓紧对自己负责执行的行政法规中有关行政强制的规定进行梳理,各地、各部门对规章和规范性文件开展专项清理。同时,抓紧开展行政强制法实施主体的清理工作,进一步规范行政执法,加强执法监督。国务院法制办还会同全国人大常委会法工委联合举办了“学习贯彻行政强制法会议”,对国务院有关部门、省级政府、较大的市政府法制工作机构的负责人进行了专题培训。

  (五)加强行政复议工作,进一步规范行政执法行为

  2011年,国务院共收到行政复议申请982件(含2010年结转136件),办结832件;立案受理213件,办结131件。其中,裁决维持75件,维持率占57.2%。因相对人自愿撤回申请而终止行政复议25件,和解率占19.1%。撤销28件,变更3件,纠错率为23.7%。为提高行政复议案件办案质量,加大了行政复议案件纠错力度,更加注重实地调查、公开听证,更加注重有错必纠,更加注重通过办理个案规范行政执法,做到“纠正一错、规范一片”。

  三、关于审判、检察、公安和司法行政工作

  2011年,各级审判、检察、公安、司法行政机关认真履行宪法、法律赋予的职责,深入贯彻落实科学发展观,自觉服务党和国家中心工作,继续推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,各项工作取得新的进展。

  (一)审判工作

  2011年,全国法院共受理各类案件12215570件,审结、执结11489020件,标的额17000多亿元。

  ——加强民事审判工作。人民法院坚持能动司法理念,依法促进经济平稳较快发展,切实保障人民群众合法权益。2011年,各级法院共审结各类一审民商事案件6558621件,标的额10156.59亿元。其中,合同纠纷案件占50.12%,婚姻家庭、继承纠纷案件占24.54%,侵权、权属等方面的纠纷案件占25.34%。继续加强诉讼调解工作,坚持“调解优先、调判结合”原则,规范调解行为,提高调解质量,一审民事案件调解撤诉率为67.26%。

  ——加强刑事审判工作。2011年,各级人民法院共审结一审刑事案件839973件,判处罪犯1050747人,其中判处五年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的罪犯占生效被告人数的14.21%。依法惩处各种危害国家安全、公共安全和人民群众生命财产安全的犯罪,认真参与打黑除恶、治理商业贿赂、打击拐卖妇女儿童犯罪等专项行动,审结杀人、抢劫、绑架、爆炸、黑社会性质组织、拐卖妇女儿童犯罪等案件69311件。加大对危害食品安全犯罪行为的打击力度,审结生产、销售有毒有害食品犯罪案件278件。依法促进反腐败斗争深入开展,审结贪污贿赂、渎职犯罪案件27394件。加强危害生产安全刑事案件审判工作,审结重大责任事故犯罪案件1400件。

  ——加强行政审判和国家赔偿工作。2011年,各级人民法院审结一审行政诉讼案件136361件,其中涉及房屋拆迁、房屋登记、规划等城建方面的案件24898件,资源类案件24927件,环境保护案件2220件,涉及公安的案件10137件,涉及劳动和社会保障的案件11090件。审结国家赔偿案件2035件,决定赔偿金额5019万元。建立并完善行政审判长效机制,加强行政案件协调和解工作,促进行政争议实质性解决;完善国家赔偿案件审判流程,实行国家赔偿工作联席会议制度,健全国家赔偿工作机制。

  ——加强执行工作。2011年,人民法院共执结执行案件2393588件,执行结案的标的金额5225.33亿元。继续加强执行工作规范化建设,最高人民法院制定《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》,强化立案、审判、执行等部门之间的协调配合和监督制约,实现执行工作统一管理。深入开展反规避执行专项活动,最高人民法院制定《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》,推行财产申报调查、防止恶意诉讼、限制高消费等24项具体措施,构筑多层次惩戒机制,进一步破解执行难题。继续开展争创“无执行积案先进法院”活动和清理委托执行积案活动,完善执行联动威慑机制,探索建立执行财产调查网络系统,推动社会征信体系建设。认真做好《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后的司法应对工作,指导各级法院依法审查征收补偿行为合法性,加大执行力度,努力保障公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益。

  ——加强立案信访和审判监督工作。2011年,各级人民法院共审结申诉和申请再审案件103713件;依法提起再审42359件。认真做好涉诉信访工作,最高人民法院监督指导各级法院强化群众观念、加强源头治理、建立长效机制、坚持重心下移,大力推行涉诉信访评估预防、约期接谈、责任通报、多元化解、案件终结“五项制度”,妥善化解涉诉信访案件。2011年,共接待信访790330人次,同比下降25.91%。加强审判监督工作,2011年审结的再审案件中,因原判确有错误或其他法定事由改判的10525件,占生效裁判的0.14%。

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