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农村土地问题何以尾大不掉

发布时间:2011年08月17日 16:00 | 进入复兴论坛 | 来源:中国经济网


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  由工业化和城市化引发的新三农问题的争论,主要围绕以下三个焦点:关于农用地的流转和规模经营问题、关于农村土地的非农使用和农民离乡进城务工。在上述三个焦点问题中,唯有农地的非农使用,由于直接牵动着城市人、资本、农民和政府几方利益,成为争论和利益冲突的焦点。

  在农地的非农使用上,目前在实践中出现了混乱景象。一方面,中央政府在政策上鼓励和推动农地的流转,但推行最严格的耕地保护制度和土地用途管制的法令,由国家来垄断非农业用地的征收和规划,并严格控制农用地乃至非利用地的非农使用,严格控制农村集体建设用地特别是农民宅基地的扩大,禁止以农村土地建设“小产权房”和严格限制农民宅基地的转让。同时,面对人们日益增长的对政府垄断农村土地征用的压力,既开始似乎接受但又不敢放开让主体不是很明确、来源难以界定清楚的农村部分集体建设用地进入流转和流通。鉴于在集体土地上出售给城市居民的小产权房已积重难返,出于社会稳定的考量,既一再三令五申坚决不容许再兴建小产权房,又声言要保护已购小产权房群众的利益,这种自相矛盾和欲禁不能的政策信号,进一步激发了一波又一波抢建小产权房的热潮。

  另一方面,土地又是地方加速经济发展最重要的载体和生财之道。地方政府往往在“发展是硬道理”的推动下,巧立名目,破坏土地用途管制制度,扩大农村土地的使用范围,很多地方借农民集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义,想方设法擅自扩大建设用地规模。在中央政府实行行政问责制后,利用法不责众和国家在农村基层执法能力衰减的漏洞,土地违法行为的主体由省、市、县政府,向乡、镇和村级组织蔓延。至于在经济发达和外来打工人员集聚的地区,农民自己利用宅基地乃至承包农地,根本不管有关规划管制,兴修多层商住两用楼房,出租给经商单位和外来务工人员,形成一种准贫民窟的城中村或城郊村,政府更是鞭长莫及。

  面对在农村土地问题上的这种种尾大不掉乱象,有人忧心忡忡,也有人不以为然。有人进而认为,土地管理上今天的众多违法违规,就如改革开放初期的家庭承包一样,当初也是非法的,但因为代表了改革的方向,最终成为主流。因此,他们认为小产权房本来就应当合法化,农民的宅基地本来就应当可以自由转让,所有农村土地就应该确权到户,这样农民才能将中国最大的财富―――土地资本化,乡村干部才不能利用集体土地中饱私囊。学术界和舆论界的多元导向,显然在中央和地方、城市和乡村本来就复杂的多重利益博弈中进一步增添了发散的因素。

  进一步看,农村土地如何非农使用,既直接影响农民工移居城市的方式,也间接制约了农地流转和规模化经营的步伐。现行的土地制度和管理办法遭到普遍破坏和广泛责疑,确实反映了它已经漏洞百出。

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