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地方债如何“软着陆”

发布时间:2011年08月17日 03:57 | 进入复兴论坛 | 来源:人民日报


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  “坚决禁止政府违规担保行为”,“牢牢把住科学补正贷款合同还本付息条款和补充合法有效抵质押物两个关键,用科学的机制让风险早暴露、早发现、可度量和早干预”……财政部、中国银监会等部门正强化措施,从担保、风险控制等方面规范地方政府融资平台。

  妥善处理存量债务,严格控制新增债务。各地各部门积极贯彻落实国务院文件精神,采取有效措施,防范和化解多年积累形成的地方政府性债务风险。

  审计公告披露,截至2010年底,我国省、市、县三级地方政府性债务余额107174.91亿元,其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,约占62%。

  地方债务问题关系国家经济安全,也是国际舆论和社会各界关注的焦点。10万多亿元地方政府性债务风险究竟有多大?如何有效化解潜在风险?本报记者分赴上海、重庆、安徽、山东、广西等省区市进行调研。

  投向是否合理?

  大多投入基础设施,而非用于经常性开支

  举债融资,风险几何,关键是个“用”字。

  与西方一些发达经济体政府债务有很大不同,中国地方举债用途大多是基础设施建设,而非主要用于经常性开支。

  1992年,上海成立全国第一家市政府授权专门筹集和管理城市建设资金的国有投资公司——上海城投。“这家地方融资平台的诞生,是为了解决上海城市建设的历史欠账问题。”上海城投副总经理王志强说。

  统计资料显示,1950年到1992年的43年间,上海平均每年财政收入101亿元,上缴中央79亿元,自身财政可供支出仅为22亿元。这22亿元中,能够投入城市基础设施建设的资金更少。“上海城投成立的主要任务,就是以城市规划、建设费用为杠杆,以政府信用为背景、以公司为法人来募集资金,用于公共设施建设。”王志强说。

  在山东,政府最早的举债行为可以追溯到1979年。当年,乳山市和郓城县2个县(市)举借政府性债务70.3万元,主要用于城市供水建设项目。此后,政府举债用于城乡建设成为常态。

  “广西是后发展地区,要实现跨越式发展,资金是最大瓶颈。近年来,广西通过举债融资在一定程度上缓解了‘资金之渴’。”广西壮族自治区财政厅副厅长席鸿康说,广西债券融资主要用于保障民生、重大项目等领域。

  地方政府“债务累累”形象的背后,是产生了较好的经济社会效益的大量优质资产。

  国家开发银行安徽省分行负责人说,该行政府融资平台贷款主要投向国家和地方急需发展的重大基础设施和重点民生领域。其中,城市公共基础设施项目约占平台贷款的40%,高速公路项目建设占25%左右。

  截至2010年底,安徽省各级政府已支出的政府性债务余额中,用于交通运输领域的支出达353.07亿元,投入教育、医疗、保障性住房等民生方面的支出达398.24亿元。

  而在重庆,70%以上的区县债务资金用于市政建设、交通运输、保障性住房等公益性项目;在山东,81%的已用债务资金则用于市政建设、交通运输等公益性基础设施项目。

  财政部提供的资料显示,近年来,地方政府的举债融资行为,对我国经济社会的支撑作用集中体现在三个方面:

  一是为应对两次金融危机和抗击自然灾害提供资金支持。比如,汶川特大地震发生后,四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建;

  二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。截至2010年底,地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额13753.12亿元;

  三是为保障经济社会的持续发展打基础。截至2010年底,地方各级政府已支出的债务余额中,用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元,占61.86%;用于土地收储10208.83亿元,占10.62%。

  汇丰中国首席经济学家屈宏斌说,中国地方债务逾70%的收益都用于基础建设融资以及土地收储,这增加了政府的资产额,“因此,尽管债务水平较高,但地方政府的资产负债表仍非常强劲”。

  风险是否可控?

  隐患局部存在,总体上安全可控

  城投债交易遇冷,地方债发行出现部分流标……一些地区和行业存在的债务规模较大、债务负担较重等风险隐患,近段时间引来一些担忧,但个别单位出现的偿债困难或风险隐患,并不构成系统性或全局性的风险。

  7月28日,山东省审计厅公布的数据显示,至2010年底,山东省市、县两级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为37.44%,加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为46.15%,低于国际普遍采用的100%的警戒线。

  “从总量上来看,山东省地方债为4752.19亿元(不含青岛),占全国地方债务总额的4.4%。这与山东经济大省的地位和经济发展速度是匹配的。”山东省审计厅副厅长黄利明说。

  而在中部地区的安徽,至2010年,政府负有偿还责任债务的债务率为35.49%,加上政府负有担保责任的债务,债务率为48.05%。

  从审计结果看,我国地方政府性债务风险总体可控。至2010年底,我国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%。如果按负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算,债务率为70.45%。

  再从债务余额与政府可支配的公共资源对比来看,除财政收入外,我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多,可通过变现资产增强偿债能力。

  事实上,30多年来,地方通过自身经济发展和财力增长,偿债能力不断提高,偿债条件不断改善,逾期违约率一直处于较低水平。 

  在不少专家看来,地方债务真正让人担心的,是其运行存在一些不规范问题。例如,大部分债务收支未纳入预算管理,地方政府融资平台公司数量多、管理不规范等。

  值得注意的是,不少地方已经意识到这一点,并着手建立健全政府性债务管理机制:

  健全严密、规范的政府新债控制机制。安徽合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、蚌埠等市成立了政府投资管理委员会,对政府债务统一归口管理。重庆2010年首次将区县领导班子的债务管控水平纳入区县实绩考核,建立了债务风险指标预警机制等,区县债务规模增长得到有效控制,2011年、2010年和2009年债务规模基本持平,债务率始终控制在100%以内。

  建立严格、有效的政府债务存量消化机制。2007年,安徽省全面开展化解县乡政府性债务,省级财政共安排近7亿元资金予以奖补。重庆市政府去年下发文件,明确了“消除乡镇债务、控制区县债务、优化市级债务”的分类管控政府性债务管理总体思路。

  构建稳定、可靠的政府到期债务偿还机制。截至2010年底,广西壮族自治区本级及14个市政府建立了偿债准备金制度;山东有10个市本级和27个县建立了偿债准备金制度,全省的偿债准备金已达到71.27亿元;“十一五”期间,安徽省合肥市本级财力安排用于偿债风险准备的资金超过200亿元。

  从妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,到研究建立规范的地方政府举债融资机制,中央坚持统筹近期和长远,兼顾治标与治本,提出了对地方政府性债务的“一揽子”解决方案。

  平台如何解忧?

  “降旧控新”从细从实,债务风险逐步内部化

  地方债风险为人诟病,融资平台往往被推到风口浪尖。

  截至2010年底,全国省、市、县三级政府融资平台公司总数达6576家,相应的政府性债务余额占债务总额的近一半。

  法人治理结构不完善,内部管理级次多、链条长,资本金到位率低,盈利能力较弱……融资平台已成为银行业当前及今后一个时期面临的主要风险点。

  未雨绸缪,方能有备无患。去年6月,《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》应时而生。清理规范融资平台开始了。

  从“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针,到“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的六个步骤,银监会多年来在地方政府融资平台贷款问题上态度鲜明,坚持不懈地做好风险提示和督促整改工作。

  国开行安徽分行严把项目入口关,融资平台贷款要严格对应建设项目;根据项目特点设定相应的资本金比例、偿债覆盖率、抵质押率、贷款期限等风险控制边界,匹配对应的还款计划。坚持审慎的信贷原则,截至7月末该行融资平台贷款不良率为0.12%,低于其同期表内贷款不良率的0.27%。

  “降旧控新”!各银行业金融机构着力推进平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、增提拨备和提高资本占用成本等工作,从细从实化解既有风险、严控新增风险。

  据中国银行业协会专职副会长杨再平介绍,截至今年6月末,确认现金流达到全覆盖、拟退出平台贷款管理作为一般公司类贷款运营的平台贷款2.8万亿元,涉及平台2900家。

  融资平台基本上由地方政府主导,防范和化解融资平台可能出现的经营风险,关键还看地方政府风险意识强不强、采取的措施是否给力。 

  在政府融资平台建立最早、发展最快的上海,几大融资平台负债率均较低。资料显示,2009年和2010年,上海城投的负债率均控制在60%以下。上海久事2010年的负债率为45.3%。“这主要得益于上海市政府对投融资平台独特的制度设计,对我们的资产负债比例管理很严格,不会让一个企业超规模负债。”上海城投副总经理王志强说。

  上海市政府每年都会召开一个内部联席会,明确政府投融资公司当年的目标和责任,调配不同公司承担公益项目的比重。

  对融资平台债务管控,重庆市也不含糊,为重庆城投等8个大型投融资集团明确了“三个不”原则:一是财政不直接为“八大投”融资担保。二是“八大投”互相之间不能担保,防范“骨牌”效应。三是财政不为“八大投”提供借款,实行物理隔离,严控财政资金风险。

  重庆市财政局局长刘伟说:“通过优化,重庆‘八大投’能够保持良好的资金流动性,也有优质的资产用于偿还债务。” 

  目前,融资平台清理规范取得了阶段性成效:融资规模迅速膨胀的势头得到有效遏制;保留的平台公司正在按照市场化原则规范运行,逐步实现债务风险内部化;银行业金融机构等对平台公司的信贷管理更加规范,政府违规担保承诺行为基本得到制止。

  而彻底化解平台蕴含的风险,需有“堵”有“疏”。

  安徽黄山市通过尝试资产证券化、引导国有优质资产上市等方式,积极推进政府性投资项目融资方式实现多样化,妥善处理在建项目后续资金。

  市政债券和贷款互换,成为不少专家眼中实现融资平台债务“软着陆”的一个可行办法。屈宏斌就提出,发行市政债券并以其收益偿还银行贷款。这为地方政府发行新债(长期债券)以偿还旧债(短期债券)的展期打开了大门,从而缓解了对银行的违约风险。同时,为地方政府开辟了融资渠道,以透明和市场化的方式满足未来基础设施投资之需。

  (本报记者魏贺、禹伟良执笔,参与采写记者崔佳、谢卫群、庞革平、马跃峰、朱磊、谢振华)

责任编辑:侯永胜

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