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谁将成为“向大海要地”的牺牲品

发布时间:2011年07月28日 20:52 | 进入复兴论坛 | 来源:人民网


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  伴随着中国沿海经济的高速发展,土地资源短缺的矛盾越来越突出,“向大海要地”成为一种流行的选择。近20年来,海南、广东、河北、辽宁、山东等省都在填海造田、围海养殖,这使得海湾面积减少了2.20万公顷,海岸线长度因此缩短了186公里。填海造岛的背后,是海洋经济大跃进,以及填海造岛的高达数十倍的利益驱动。(《时代周报》7月28日)

  正如歌声中所言,“那一片片被文明糟蹋过的海洋和天地”,随着国内质疑声不断,2009年,国家发改委和国家海洋局联合下发《关于加强围填海规划计划管理的通知》,要求从2010年开始,围填海正式纳入国民经济和社会发展计划,实行年度总量控制管理。此前山东各地高调宣传,动辄冠以“国内首个、国内最大”等称号的填海项目,依旧在如火如荼进行,但无论是政府部门,还是参与的企业均讳莫如深,只管“埋头苦干”。事实上,山东仅仅是一个缩影,甚至不是填海大户,一位国家级海域使用论证评审专家告诉时代周报记者,海南、广东、辽宁、河北、天津等部分沿海城市填海都不比山东少。

  填海造地固然可以解决用地不足的问题,但是同时会引发海洋与海岸带生态系统的严重破坏。目前填海造地愈演愈烈,主要源于海域使用金征收标准过低,使得填海造地的活动具有大量的经济租金,刺激了填海造地。地方党政官员出于为自身谋取政绩的考虑,在推动投资建设时往往不计投入产出比,不是从经济和社会效益的角度出发,而是考虑这个项目的建设在短期内给自身政绩所带来的影响。正是由于目前制度安排的缺失,巨大的寻租动力刺激填海造地者通过各种方式游说政府批准填海造地的计划,而不去顾惜海岸带生态系统的破坏。近年来我国沿海日益频繁的赤潮与我国大规模围海、填海造地息息相关。有关专家学者通过大量的调查研究后认为,大规模填海造地不能在无序的状态下盲目进行,应该对填海造地进行认真细致的环境评价。

  现在,“综合性海域管理”已经成为世界学者都很重视和关注的课题,其中学者们最担忧的情况便是世界各国对海洋的无序开发。笔者想说的是,对于我国的围海造地既不能不区分具体情况一概反对,也不可不闻不问放任自流,而是应该根据区域规划将海洋划分成为不同的功能区,把海洋环保与海洋开发有效结合起来。问题的关键是,在这种不计成本、非理性的开放方式,已经带来政府财力的消耗和国有资产的流失,最终将可能导致政府失去民众的信任。政绩工程纷纷上马,民众非但没有因此获得利益的满足,反而承受了生态失衡的恶果,他们显然会对政绩工程的效益性产生不满和质疑,进而怀疑政府决策的正当性,行为的合法性,从而影响到政府公信力。更糟糕的是,如果地方政府在实施政绩工程时,自身财力不足或可配置资源有限,就有可能运用手中的公权力去侵占公共利益,以此获得实施政绩工程所需要的资本或条件,最终会使得利益受损的民众走上对抗的道路。

  大规模围填海具有广泛的社会性,公众参与是加强围填海管理的基础手段。尤其是在行政权广泛渗透的时代,涉及到民生的公共决策,十分有必要实行听证制度,扩大公民的参与权,强化公民对政府的监督,以弥补政府内部监督机制的不足和缺失,这也是加强政府行政监督的有效方式之一。具体说来,公众参与主要体现在:普及海洋国土意识,彻底肃清海洋是开发处女地的陈旧观念;提高公众知情权,加强民众参与在海洋管理和决策中的地位;宣传国家产业政策和海洋政策,在政策上支持涉海居民职业转型。简而言之,在海洋开发问题上,要以民众答应不答应、认同不认同、拥护不拥护为旨归,而不能囿于政绩冲动或政绩工程。