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北京市城市总体规划缘何“短命”?

发布时间:2011年06月06日 21:00 | 进入复兴论坛 | 来源:人民网

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  据《瞭望》新闻周刊报道:2004年版北京城市总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心,今日未能显现。相反,在过去六年中,被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构,被进一步强化。上个月召开的“北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究”专家研讨会上,北京市规划委员会主任黄艳透露,2013年北京市将重新编制城市总体规划。一时引来各方议论。

  规划期限至2020年的《北京城市总体规划(2004~2020年)》施行仅六年,就要寿终正寝了。北京市规划委员会披露的信息称,第六次全国人口普查结果显示,北京市常住人口为1961.2万人,提前十年突破了总体规划提出的2020年常住人口总量控制在1800万人的目标;总体规划提出的2020年人均GDP突破一万美元的目标,2009年已经达到。对总体规划修编具有决定性影响的建设用地规模是否已被突破,规划委员会并未提及。

  一般而言,规划期限的人口规模和人均GDP指标被突破,不会直接导致规划重修,因为在建设用地尚有节余的情况下,能够承载更多的人口与GDP规模,实乃高质量城市化的表现。只有建设用地规模被突破,才构成重修总体规划的理由,因为城市总体规划的核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用,建设用地一旦告罄,规划便失去意义。

  北京1983年版总体规划和1993年版总体规划之所以“短命”,就在于建设用地规模——而不只是人口规模——被迅速突破。过去30年间,十年重修一次总体规划,不是北京独有之现象,它乃是中国城市化的“特色”,并相伴中央与地方的博弈——地不够用了,卖完了,地方政府就会通过总体规划修编,从中央政府严格控制的“地根”里,获取新的建设用地指标。

  2004年版总体规划施行之初,遭遇的一大质疑是——它提出的2020年北京中心城人口规模控制在850万人以内的目标,不可能实现。

  这一版总体规划修编之时,北京中心城内,已决定开发的住宅建筑量可容纳1000万人口。“房子都盖好了,你还不让人去住?!”一位规划专家对记者说,“中心城850万人口的控制目标怎么可能实现呢?”

  “做小了中心城的人口规模,就可以做大郊区新城的人口规模了,”一位知情人士道出玄机,“这样,郊区新城就可以拿到更多的建设用地指标了。”

  如前述专家所料,2010年11月,北京市规划委员会有关负责人披露,北京中心城人口已超过1000万人。

  2004年版总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心,今日未能显现。相反,在过去六年中,被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构,被进一步强化。对旧城的拆除仍在进行之中。2008年出版的《北京旧城胡同实录》显示,2004年版总体规划施行之后,还有162条胡同将被继续拆除。

  2004年版总体规划存在一个矛盾——它在提出“坚持对旧城的整体保护”之时,未将历史文化保护区(下称文保区)覆盖整个旧城,只是把旧城的文保区扩大到33片,只占旧城面积的29%。这给旧城之内的拆除活动,留出一个“弹性空间”。

  在过去六年中,即使是对文保区的保护,也未完全依规划行事。而中央机构多在原地扩张,加剧了单中心城市结构的矛盾。

  “目前我市中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变”,去年11月,北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义就2004年版总体规划的实施情况作评估报告,“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值,摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制。新城综合功能尚显不足,产业与居住脱节状况比较普遍,没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的作用”。

  他呼吁:“必须确保总体规划的全面实施。”可眼下,未及全面实施的总体规划,就要退出历史舞台了。

  根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》,规划人口与用地指标有着对应关系,规划人口越多,用地指标越多。于是,做大人口规模成为地方政府修编规划时倾力而为之事。

  1990年代总体规划修编中,就出现这等怪事——至规划期限2010年,各城市人口规模相加,竟达20亿人。

  2005年3月,国家发展和改革委员会在一份调研报告中指出,有的城市总体规划,并不考虑预测方法的适用性,选取的目的性很强,有的甚至是先确定人口规模多大,再采取可用的方法进行推导;预测中采用的数据来源不规范,规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规也存在空白。不过,中央高层对地方政府做大城市人口规模的倾向,予以强烈关注。