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“行政控权”于立法的绝对重要性

发布时间:2011年04月22日 19:24 | 进入复兴论坛 | 来源:南方日报

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  南方日报评论员

  《行政强制法》是我国继《行政处罚法》、《行政许可法》出台之后,又一部旨在约束行政权力的法律。它出台步伐的缓慢,显然可以印证如今我国“行政独大”体制的存在,更足以证明“行政控权”对于行政强制立法而言的绝对重要性。

  全国人大常委会20日再次对行政强制法草案进行审议,这是自2005年以来第四次审议这部法律草案。根据《立法法》的规定,列入常委会会议审议的法律案,如果搁置审议两年的,或因暂不付表决经过两年没有再次审议的,将被终止审议,也就是成为废案。行政强制法草案自首次审议后,每次都是在草案可能被终止审议的时候“重启”审议,因此有人仍将这次的审议称为“激活”法律案。

  作为现代行政法领域中的支架性法律,行政强制法从1999年开始酝酿起草,历经2005年、2007年、2009年全国人大常委会三次审议,制定过程堪称命运多舛。由于涉及公共利益、执法部门利益以及公民权利,各方利益博弈十分激烈,一度阻碍了立法进程。如此曲折的制定过程,足以看见这部法律制定的难度。而其中的关键,就在于如何寻找公权力与私权利之间的平衡点。从总体情况看,民众普遍认为草案对行政强制权的规范力度还不够,而行政执法人员则认为应当赋予行政机关必要的行政强制权,草案授权还不够。也因此,行政强制立法的“拉锯战”持续了20多年,而且从目前的情况来看,法律委员会建议本次常委会继续审议,这意味着最快也要下一次审议时才有可能通过。

  诚然,经过20多年的反复讨论,行政强制法理论上的问题基本都已理清,如今剩下的只是平衡各方利益的难题。全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳两年前曾坦言,行政行为最需要规范,行政权强大,公民权弱小,制约行政权,保护公民权。这正是行政强制法的出发点。此次审议的四审稿通过增加、修改相关规定,进一步完善行政强制程序,在一定程度上体现了这一立法思想。比如,明确了五种情形下行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定。同时,将城管运用行政强制措施纳入行政强制法的规定,意味着城管的执法行为将必须接受行政强制法的规范。其中草案第五条规定,行政强制的设定和实施应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的,可以不采取行政强制措施。这意味着“伤害最小化”原则得到了承认。

  行政机关担心这部法律的通过或者这部法律的某些规定会束缚其手脚,这种担心是必然的,也是应该的。换言之,这部法律制定首要目的就是为了束缚行政机关的手脚,其次才是授权。设定权“乱”是行政强制“乱”的源头,行政强制措施到底由谁来设定?这是草案审议中的焦点问题,草案从一审至今,这一焦点从未旁落。与前三审草案相比,此次的草案四审稿对行政强制设定权作出如下规定:“法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设立行政强制措施。但是,法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。”“但书”设计的出现,显然扩大了设定权的范围,意味着行政法规、地方性法规在特定条件下可以设定某些行政强制措施。在一定程度而言,这与“行政控权”的目标背道而驰,或者说,是博弈中的让步。然而,在行政强制冲动常不能得到有效遏制的景况下,“但书”条款会不会在现实中被滥用值得深思。

  1996年和2003年,我国分别出台了旨在遏制“乱处罚”的《行政处罚法》和终结“滥审批”的《行政许可法》。《行政强制法》是我国继《行政处罚法》、《行政许可法》出台之后,又一部旨在约束行政权力的法律。它出台步伐的缓慢,显然可以印证如今我国“行政独大”体制的存在,更足以证明“行政控权”对于行政强制立法而言的绝对重要性。