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污染减排步步推进 排污许可立法还待何时?

发布时间:2011年04月22日 04:56 | 进入复兴论坛 | 来源:中国新闻网

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  “十一五”节能减排“收官之战”的强大压力还记忆犹新,“十二五”已然全新开局。

  “十二五”规划纲要中提出主要污染物排放总量显著减少,化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%,氨氮和氮氧化物排放分别减少10%的目标。约束更为多元、要求更加严格的减排目标,成为摆在各级政府面前的又一场大考。

  落实污染减排和总量控制,需要把增加污染治理设施和强化监督管理相结合,而排污许可证是分解、落实污染物削减的主要管理手段之一。

  虽然我国已全面推动主要污染物总量减排,但是全面实施排污许可证的地方还不多,污染物排放总量控制的实施缺乏有效的手段。作为实施总量控制和减排任务的重要手段,排污许可证制度的立法需求十分紧迫。

  减排需要什么样的法律?

  面对“十二五”严峻的减排形势,以什么样的法律手段能最有效地促进污染减排工作?综合比较《总量控制条例》、《排污许可证条例》和《减少污染物排放条例》,哪种立法需求最为紧迫?

  曾参与环境保护部“排污许可证立法项目”研究的中国政法大学研究生王金鑫说:“虽然按照一般逻辑应该先制定总量控制的具体办法和实施步骤,然后在此基础上再进行排污许可证制度立法以服务于总量控制,但从实际制定法规的程序看,制定两部规范性文件显然不可取。”

  他认为,应当将总量控制的核心内容规定在排污许可证的立法中,使其早日出台更为合理。

  据了解,在美国、德国等国的环境立法中,其总量控制也都是与排污许可证制度、排污权交易等结合在一起,而未进行单独立法。

  常纪文认为,制订一部《减少污染物排放条例》比制订一部专门的《总量控制条例》更科学,而且,还有河北省、山西省等地方立法经验可循。

  在《河北省减少污染物排放条例》中,第二章为“主要污染物排放总量控制”;而在《山西省减少污染物排放条例》中,则规定了“实行主要污染物的排放实行总量控制”的条款。

  这两个地方的减少污染物排放立法与总量控制立法有什么关联?与其他环境法律、法规又有哪些区别呢?常纪文分析说,污染物排放总量控制只是《减少污染物排放条例》的一个重要内容,但不是全部内容。

  常纪文认为,总量控制重在控制,控制是既可以减少,也可以维持现状、保持总量不变,但是减少污染物排放目标则非常明确,就是要改善环境、减少污染物排放;而且,总量控制很容易被理解为末端控制,但减少污染物排放则是全过程控制;此外,减少污染物排放适用于各种污染物,但总量控制则不适用于固体废物和噪声污染物等。

  他还认为,《减少污染物排放条例》可以引入市场机制来减少排放,而《总量控制条例》则有较浓厚的计划经济立法的思维模式。

  但是,常纪文也认为,《行政许可法》已于2004年施行,排污许可是加强污染物排放监管和落实污染物排放总量控制制度的重要手段,尽快实施排污许可立法具有更重大的现实意义。

  排污许可立法难在哪?

  上世纪80年代,我国便在环境相关政策中明确了排污许可制度的重要性,国内部分地区还开展了这一制度的试点工作。然而,截至目前,我国仍没有国家层次的排污许可证立法,因此排污许可证法律地位并不明确。

  中山大学教授李挚萍说:“在国际上被当作一项支柱性法律制度的排污许可证制度,在我国最初以政策的形式提出和明确,存在着法律依据的先天不足。”