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收费公路政策目前存在两大问题

发布时间:2011年04月12日 15:51 | 进入复兴论坛 | 来源:人民日报

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  评价我国的收费公路政策,应该用历史的、全面的眼光来看待。上世纪80年代中期以前,能源、交通一直是国民经济发展的瓶颈,其症结根源在于单一的政府投资体制限制。因此,放开准入,引入社会资本,收费还贷,是体制机制创新,短时间内一举改变了瓶颈制约现象,公路里程快速增加,推动了国民经济的全面发展和公路事业的飞跃,也符合国际通行做法。可以说,我国的收费公路政策成绩是主要的,现在出现的一些问题是高速发展当中的局部问题。

  我国收费公路政策目前存在的主要问题可以划分为两大类,一是政府与市场的边界划分不清晰,没有随着政府财力的增长,逐步增加公路的政府投资,更多体现公路公共产品的特性,体现《收费公路管理条例》规定的“以非收费公路为主,适当发展收费公路”的原则,结果导致收费公路的数量不论是在绝对数还是相对数上都偏高,人民群众不满意。二是相当数量的收费公路没有能够严格按照《收费公路管理条例》的规定进行收费,不该收费的收费,收费期满了仍然继续收费,收费标准远远高于投资等等,这些现象严重损害了公路使用者的利益,加大了社会的通行成本和负担,也不利于树立公路管理部门的良好形象。

  对我国收费公路下一步发展方向,应该首先区分存量公路和增量公路,采取不同策略。

  第一,对于存量经营性收费公路,要严格执行《公路法》、《收费公路管理条例》的规定,信守承诺,取信于投资者,不能简单将收费政策一废了之。同时,这些公路也应该体现更多人性关怀(如节假日不收费、收费站设置打破行政区划边界,真正“统一收费,按比例分成”),尽量降低通行成本(降低收费标准),实现双赢、多赢结局。如果需要,政府可以通过提前收回或者调整特许经营权并给予合法补偿的方式,实现经营性收费公路收费政策的调整。对于政府还贷收费公路,鉴于各级政府财力的不断增长,可以再取消或者调整一批,尤其是二级公路应该彻底废止收费。

  第二,对于增量公路,应该根据各地方不同情况,尤其是政府财力状况,进行科学规划。宜政府投资作为公共产品的,由政府投资,实质性减少收费公路的数量,以支持国民经济发展;对于必须采用收费公路形式的,要根据《收费公路管理条例》的规定,通过审批权控制、信息公开等方式,加强层级监督和社会监督。建议修改《公路法》,明确并上收建设收费公路的决定权;也可以将《收费公路管理条例》第十四条、第十五条规定的收费期限、标准的批准权从省级上收到中央政府;或者在修改《收费公路管理条例》时,完全改变目前的行政决定流程,明确将收费期限、标准作为招投标条件由投资人竞标,并确立一个调整系数,以降低收费期限、标准。另外,《收费公路管理条例》对于收费公路权益转让的第三章规定应该在修改时予以调整,使之回复特许经营权转让的本来含义,即政府还贷公路转让只是采用外包机制,不应该改变公路本身的性质;经营性公路权益转让属于私权转让,不涉及公权力,政府宜减少行政干预。

  有一种观点认为,我国的公路应该全部不收费,这既不现实,也不合理。原因在于,完全不收费不仅仅是个政府财力能力问题,更多是一个完全政府投资的一元体制还是政府与社会共同参与的二元投资体制的制度选择问题。我国收费公路20多年的发展历程与其他国家的成功经验都表明,二元体制优于一元体制,是基础设施产业的共同选择。(中国社科院法学研究所研究员 周汉华)